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Air

Le plan de protection de l'atmosphère de l'Ile-de-France devant le Conseil d'état

le 01/12/2008

CE, 26 mars 2008, Association Les Amis de la terre, Paris, n° 300952

Extraits - (...) Sur l'exception d'irrecevabilité soulevée par le ministre d'État, ministre de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables :

Considérant qu'aux termes de l'article L. 222-4 du Code de l'environnement : « I. - Dans toutes les agglomérations de plus de 250 000 habitants, ainsi que dans les zones où, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'État, les valeurs limites mentionnées à l'article L. 221-1 sont dépassées ou risquent de l'être, le préfet élabore un plan de protection de l'atmosphère, compatible avec les orientations du plan régional pour la qualité de l'air s'il existe... » ; qu'aux termes de l'article L. 222-5 du même Code : « Le plan de protection de l'atmosphère a pour objet, dans un délai qu'il fixe, de ramener à l'intérieur de la zone la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau inférieur aux valeurs limites visées à l'article L. 221-1, et de définir les modalités de la procédure d'alerte définie à l'article L. 223-1 (...) » ; qu'aux termes de l'article L. 222-6 du même Code : « Pour atteindre les objectifs définis par le plan de protection de l'atmosphère, les autorités compétentes en matière de police arrêtent les mesures préventives, d'application temporaire ou permanente, destinées à réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique. Elles sont prises sur le fondement des dispositions du titre Ier du livre V lorsque l'établissement à l'origine de la pollution relève de ces dispositions. Dans les autres cas, les autorités mentionnées à l'alinéa précédent peuvent prononcer la restriction ou la suspension des activités polluantes et prescrire des limitations à la circulation des véhicules » ;

Considérant qu'il résulte de ces dispositions, que le plan de protection de l'atmosphère (Ppa) emporte une série d'effets contraignants, quant à la surveillance et la maîtrise de la qualité de l'air dans le périmètre qu'il couvre, qui s'imposent aux autorités administratives compétentes pour mettre en oeuvre des mesures préventives et curatives en vue d'atteindre les objectifs qu'il fixe dans le respect d'un calendrier donné ; que, par suite, l'arrêté du 7 juillet 2006, par lequel le préfet de la région Ile-de-France, préfet de Paris et le préfet de police, préfet de la zone de défense de Paris, ont approuvé un plan de protection de l'atmosphère de la région d'Ile-de-France pour la période 2005-2010, a le caractère d'une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; que, par voie de conséquence, les conclusions dirigées contre cet arrêté sont recevables et que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par le ministre doit être écartée ;

Sur la légalité de l'arrêté attaqué :

Considérant qu'aux termes de l'article 2 du décret du 25 mai 2001 : « Les plans de protection de l'atmosphère rassemblent les informations nécessaires à l'établissement du plan, fixent les objectifs à atteindre et énumèrent les principales mesures préventives et correctives, d'application temporaire ou permanente, pouvant être prises en vue de réduire les émissions des sources de pollution atmosphérique, d'utiliser l'énergie de manière rationnelle et d'atteindre les objectifs fixés par le plan. Ils doivent être compatibles avec les orientations du plan régional pour la qualité de l'air, s'il existe. » ; qu'aux termes de l'article 3 du même décret : « Les plans de protection de l'atmosphère comprennent les documents et informations suivants : "1°- Des informations générales relatives à la superficie et à la topographie de l'agglomération ou de la zone concernée, à l'occupation des sols, à la population, aux activités exercées, au climat et aux phénomènes météorologiques, aux milieux naturels, aux populations sensibles, ainsi qu'aux effets de la qualité de l'air sur la santé ; 2°- Une carte de l'agglomération ou de la zone concernée indiquant la localisation des stations de surveillance de la qualité de l'air pour chacune des substances polluantes surveillées ; 3°- Des informations relatives au dispositif de surveillance de la qualité de l'air et à l'évolution de la qualité de l'air constatée depuis le début du fonctionnement de ce dispositif ; 4°- Un inventaire des principales sources ou catégories de sources d'émission des substances polluantes, une quantification des émissions provenant de ces sources ou catégories de sources d'émission, des renseignements sur la pollution en provenance d'autres zones, l'évolution constatée de toutes ces émissions ; 5°- Une analyse des phénomènes de diffusion et de transformation de la pollution comprenant, le cas échéant, des précisions concernant les facteurs responsables des dépassements des valeurs limites ; 6°- Des informations concernant les mesures ou projets visant à réduire la pollution atmosphérique élaborés antérieurement à l'adoption du plan de protection de l'atmosphère (...): 7°- Des informations sur les projets d'aménagement, d'infrastructures ou d'installations pouvant avoir une incidence significative sur la qualité de l'air" » ; qu'enfin aux termes de l'article 5 du même décret : « I. Le plan de protection de l'atmosphère établit la liste des mesures pouvant être prises en application de la présente section par les autorités administratives en fonction de leurs compétences respectives et précise les textes sur le fondement desquels elles interviennent. » ;

Considérant, d'une part, qu'en adoptant les critères retenus pour sélectionner les seize mesures figurant dans le document, les auteurs du Ppa n'ont pas méconnu le 2° de l'article L. 110-1 du Code de l'environnement en vertu duquel le principe d'action préventive et de correction des atteintes à l'environnement est assuré en utilisant les meilleures techniques disponibles à un coût économiquement acceptable, ni aucune autre disposition législative et réglementaire ; que, d'autre part, il n'est pas établi que les mesures prévues seraient manifestement insuffisantes par rapport aux objectifs du Ppa ; qu'enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les mesures retenues reposeraient sur des données inexactes, tant en ce qui concerne le recueil des informations relatives à l'élaboration du Ppa que l'analyse des sources de pollution ; que, par suite, le moyen tiré de ce qu'en approuvant de telles mesures, les auteurs de l'arrêté attaqué auraient commis une erreur manifeste d'appréciation, ne saurait être accueilli ;

Considérant qu'il résulte de ce qui précède que l'association requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de l'arrêté attaqué ;

Conclusions - La présente affaire vous offrira l'occasion de vous prononcer, pour la première fois, sur la légalité d'un « plan de protection de l'atmosphère » - document habituellement désigné sous le sigle « Ppa ».En l'espèce, vous êtes donc saisi du Ppa de la région Ile-de-France, approuvé par un arrêté interpréfectoral en date du 7 juillet 2006. C'est le cinquième document de ce type réalisé sur le territoire national, après les plans de Bordeaux, Toulouse, Le Havre et Nantes. Le tribunal administratif de Paris vous a transmis à juste titre le jugement de cet acte, dont le champ d'application dépasse le ressort d'un tribunal administratif (en application de l'article R. 351-2 du Code de justice administrative).

Le recours est formé par l'association Les amis de la Terre-Paris, dont l'intérêt pour agir peut être admis au regard de son objet statutaire qui concerne notamment la protection contre les pollutions et nuisances dans la région parisienne.

Le ministre de l'Écologie soulève toutefois une autre fin de non-recevoir, tirée de la nature de la décision attaquée. Il estime que le plan de protection de l'atmosphère ne serait pas un document faisant grief et que, par suite, le recours serait irrecevable.

Pour écarter cette fin de non-recevoir, un rappel du cadre juridique s'impose.

La loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'Air et l'Utilisation Rationnelle de l'Énergie (Laure), pose le principe du droit à respirer un air sain, définit des obligations de surveillance de la qualité de l'air sur le territoire national et précise des objectifs de santé publique fixés par l'État, sur la base de plusieurs directives communautaires. Ces dispositions ont été codifiées au Livre II du Code de l'environnement « Milieux physiques », au sein du Titre II « Air et Atmosphère », qui regroupe les articles L. 220-1 à L. 229-24. Pour mémoire, rappelons que le Titre I du même Livre « Eau et milieux aquatiques » reprend pour sa part les dispositions de la loi sur l'eau de 1992.

Le décret d'application de la loi sur l'air n'est intervenu que le 25 mai 2001 et a été codifié au Code de l'environnement par un décret du 22 mars 2007 (soit postérieurement à la décision attaquée).

Au sein du Titre II, le chapitre II « Planification » prévoit trois outils de planification élaborés à l'échelle régionale : les plans régionaux pour la qualité de l'air (section I), les plans de protection de l'atmosphère (section II) et les plans de déplacements urbains (section III).

Or, vous avez jugé, jusqu'à présent :

- S'agissant du plan régional pour la qualité de l'air, qu'il était dépourvu de caractère réglementaire dès lors qu'il se borne à fixer des orientations (27 février 2006, Assoc. Alcady, aux tables, fiché sur un autre point ; les conclusions ne sont pas précises sur la question de la recevabilité).

- Mais, s'agissant des plans de déplacements urbains, qu'ils faisaient grief : votre décision du 9 février 2004, Automobile Club de France, éclairée par les conclusions du commissaire du gouvernement, paraît implicitement admettre la recevabilité d'un recours contre un Pdu. Dans ses conclusions, Terry Olson soulignait que ce plan est élaboré au terme d'une procédure fixée avec précision par le législateur, appuyée sur des études techniques et financières importantes et se concluant par une enquête publique et qu'il génère des obligations. Dès lors, il paraissait difficile de considérer qu'un tel déploiement de moyens n'aboutirait finalement qu'à l'adoption d'un simple rapport administratif sans valeur normative.

On peut reprendre les mêmes observations s'agissant du plan de protection de l'atmosphère.

À l'instar du plan de déplacements urbains, le Ppa est élaboré au terme d'une procédure longue et précise, qui comporte notamment une enquête publique. Et s'il est vrai qu'il fixe de grandes orientations générales, (article L. 222-4 du Code de l'environnement), il comporte des effets plus contraignants que le plan régional pour la qualité de l'air. Ainsi, le plan de protection de l'atmosphère a-t-il également pour objet « de ramener à l'intérieur de la zone la concentration en polluants dans l'atmosphère à un niveau inférieur aux valeurs limites visées à l'article L. 221-1, et de définir les modalités de la procédure d'alerte définie à l'article L. 223-1 ». En outre, les autorités administratives sont tenues d'adopter les mesures préventives ou de long terme permettant d'atteindre les objectifs fixés par le plan dans les délais requis (article L. 222-6). Enfin, le décret du 25 mai 2001 précise que le plan fixe des objectifs (art. 4) et « établit la liste des mesures pouvant être prise en application du présent décret » (art. 5).

D'une manière plus générale, on observera que le plan de protection de l'atmosphère relève de cette catégorie des documents de planification à caractère prospectif, qui tendent à se développer en droit de l'environnement, comme d'ailleurs en droit de l'urbanisme : plan départemental d'élimination des déchets (L. 541-11 du Code de l'environnement), plan de prévention des risques naturels (L. 562-1), ou encore schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (L. 212-3). Ces actes sont parfois qualifiés de "droit mou". Ils ont toutefois une grande importance et une grande utilité pour la conduite et la mise en cohérence des politiques publiques locales. La loi prévoit leur existence, leur procédure d'adoption, leur contenu obligatoire comme leur force juridique - plus ou moins contraignante selon les cas. Nous ne voyons aucune raison pour que de tels actes échappent au contrôle du juge administratif.

Nous vous proposons donc d'écarter expressément la fin de non-recevoir soulevé par le ministre.

Nous en venons à l'examen des moyens soulevés par l'association requérante. À vrai dire, la requête n'est pas clairement structurée de ce point de vue. L'association développe une argumentation à caractère technique, qui vise pour l'essentiel à démontrer que le plan de protection de l'atmosphère de la région Île-de-France est insuffisant, du point de vue de son contenu. La plupart des arguments contestent la pertinence des options retenues ou l'efficacité des mesures envisagées. De toute évidence, on indiquera d'emblée que le contrôle du juge sur ces observations à caractère scientifique et ces choix politiques ne peut être que limité à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation.

On peut classer les arguments de l'association en trois catégories de moyens, critiquant respectivement :

- le scénario d'évolution de la pollution

- l'analyse des sources de pollution

- et le programme d'action envisagé par le plan.

En premier lieu, s'agissant du scénario prospectif d'évolution de la pollution dans la région Idf, l'association estime que c'est à tort que le Ppa se fonde sur « une tendance globale à l'amélioration ». Elle soutient notamment qu'il est manifestement irréaliste de viser à une baisse de 32 % des émissions d'oxydes d'azote d'ici 2010. Toutefois, les arguments de l'administration paraissent convaincants. D'abord, elle observe que la requérante confond les oxydes d'azote, notés NOx et les dyoxites d'azote, noté NO2 - ce qui, selon le ministre, explique des erreurs de lecture et d'interprétation de la part de l'association. Or, les observations scientifiques, non sérieusement contestées, montre une tendance régulière à la baisse des oxydes d'azote d'origine industrielle depuis dix ans. En outre, l'évolution de l'indice dit Atmo, invoqué par l'association, doit être relativisée : cet indice est un simple agrégat, outil de communication et d'information à destination du public. Les hypothèses d'évolution retenues par le plan ne paraissent donc pas manifestement erronées.

En second lieu, l'association soutient que l'analyse des sources de pollution est insuffisante et erronée. Mais chacun de ses arguments semble pouvoir être écartés. Ainsi :

- le Ppa a bien satisfait à l'obligation d'information sur les « projets d'aménagement, d'infrastructures ou d'installations pouvant avoir une incidence significative sur la qualité de l'air » (obligation prévue par le 7° de l'article 3 du décret de 2001, devenu l'article R. 222-15 du Code de l'environnement), puisque ce document renvoie explicitement aux projets figurant dans le contrat de plan État/région et dresse une liste de projets d'infrastructures dans son annexe E ;

- le Ppa n'était pas tenu de fixer des objectifs en matière d'ozone, puisque celui-ci n'est qu'un polluant secondaire, c'est-à-dire qu'il ne naît pas de l'activité naturelle ou humaine mais résulte de la combinaison dans l'atmosphère de polluants primaires, alors que le Ppa prend en compte les polluants primaires qui en sont à l'origine

- le Ppa ne sous-évalue pas l'impact du trafic routier : comme le relève le ministre, les constructeurs produisent des véhicules de plus en propres pour se conformer aux normes européennes - si bien qu'aujourd'hui, le renouvellement du parc automobile semble constituer la principale source de réduction de la pollution de l'air ;

- de même, le Ppa prend suffisamment en compte l'incidence du trafic aérien : de ce point de vue, les hypothèses qu'il retient sont conformes à celles prévues par la Direction générale de l'aviation civile et par Aéroports de Paris.

- dans le même sens, les hypothèses d'augmentation de logements ou de bureaux sont conformes à l'étude de référence en la matière, réalisée par le Centre technique interprofessionnel d'études de la pollution atmosphérique, le Citepa ;

- enfin, la question du réchauffement climatique n'entre pas dans le champ des objectifs d'un Ppa, compte tenu de son cadre géographique limité.

En troisième et dernier lieu, l'association requérante critique le programme d'actions retenu. Mais, contrairement à ce qu'elle soutient, celui-ci ne nous paraît pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation - étant observé que l'administration dispose dans ce domaine, qui relève de choix de politiques publiques, d'une grande latitude d'appréciation.

La requérante estime d'abord que les critères qui ont fondé le choix des mesures sont illégaux. Le Ppa énumère en effet une batterie de huit critères qui ont guidé ce programme d'action, dont par exemple « un bon rapport coût/efficacité » ou encore « un scénario Ppa économiquement acceptable ». Contrairement à ce que soutient l'association, il n'y a aucune erreur de droit dans le choix de ces critères. En particulier, l'article 2 du décret de 2001 (aujourd'hui article R. 222-14 du Code), selon lequel les Ppa « fixent les objectifs à atteindre et énumèrent les principales mesures préventives et correctives, d'application temporaire ou permanente », ne peut se lire comme fixant un unique critère, qui serait celui de l'efficacité.

L'association soutient ensuite que les mesures seraient insuffisantes, car elles ne sont pas susceptibles de réduire réellement la pollution chronique.

Comme le relève le ministre, le moyen est presque inopérant, dès lors que le Ppa ne fait, pour l'essentiel, que recenser et recommander des mesures dont la mise en oeuvre appartient ensuite aux autorités compétentes. En tout état de cause, le moyen ne paraît pas fondé. Le Ppa propose 16 mesures : 8 mesures de nature réglementaire d'application permanente, 3 mesures contractuelles engageant la Sncf, la Ratp et Adp, 3 mesures d'accompagnement visant à développer les transports en commun et 2 recommandations en vue de mener des actions pédagogiques auprès des citoyens. Nous ne voyons pas d'erreur manifeste dans ces choix.

Au total, si vous nous suivez, vous pourrez donc écarter l'ensemble des moyens soulevés par l'association requérante.

Par ces motifs, nous concluons au rejet de la requête.

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