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Risques naturels

Inondations de 2016 : le bilan

le 14/03/2017

Un rapport d'inspection officiel sur les inondations qui ont frappé l'an dernier une quinzaine de départements vient d'être remis à Ségolène Royal, qui en a pris acte et exigé en présence des élus et préfets concernés des avancées concrètes. Vulnérabilité des réseaux électriques, partage d’informations manquant de fluidité, ouvrages hydrauliques montrant une fragilité, exercices de gestion de crise à ne plus négliger… Ce rapport formule aussi des recommandations pour mieux s'organiser et aider les collectivités à prendre la mesure d'un tel événement.

Inondations de 2016 : le bilan
 EPTB Vienne

Dix mois après l'épisode de crue exceptionnelle survenue sur les bassins de la Loire et de la Seine, un rapport très attendu, remis le 9 mars à la ministre de l'Environnement, revient sur les raisons de la gravité de ces inondations. Il s'agit d'un rapport technique et d'expertise, commandé à quatre inspecteurs et ingénieurs généraux qui ont rencontré des acteurs de terrain. Il traite de prévision météorologique, du système de vigilance crue, de la gestion de la crise, des ouvrages hydrauliques (barrages, canaux, digues), des aides et assurances, de la gestion de la post-crise et des mesures de prévention du risque. Et propose, pour finir, une analyse des enseignements qui peuvent être tirés de ce retour d’expérience, alertant ainsi les pouvoirs publics "sur leur capacité à faire face à des inondations plus généralisées".

Une crise sérieuse
Premier constat, de nature hydrologique : contrairement à ce qui a pu se dire, ces crues survenues dans les sections moyennes des bassins de la Loire et de la Seine n’ont pas été "anormalement rapides" mais bien "de très grande ampleur" sur ces bassins - qui généralement "absorbent fortement les pluies" - et ce "en raison de l’importance et de la persistance de cet épisode". Les inondations ont nécessité l’évacuation de 15.000 personnes et se sont traduites par des dommages considérables. Le montant des dégâts assurés est estimé à 1,2 milliard d'euros, dont un milliard pour les bassins Seine et Loire. "L’ensemble donne l’image d’une crise sérieuse, spectaculaire par certaines opérations d’évacuation et par l’étendue des territoires touchés", résume le rapport.

Intégrer les mesures des collectivités
Concernant la prévision des crues, un large consensus porte sur la nécessité de renforcer la sécurisation des stations hydrométriques, qui ont été soumises à rude épreuve lors des crues. Deux millions d’euros vont être consacrés sur l’ensemble du territoire national au renforcement de ce volet technique en partie lié à la modélisation. "Il concerne aussi les collectivités détentrices de systèmes de mesure, notamment via les syndicats de rivières qui suivent en temps réel des cours d'eau gérés par des collectivités", souligne Pierre-Alain Roche, ingénieur général des ponts, des eaux et des forêts et l'un des auteurs de ce rapport. Problème : ces informations et bulletins d'alerte ne sont pas ou mal intégrés au système de surveillance national Vigicrues. Des passerelles doivent donc être trouvées et, plus globalement, c'est l'ensemble du dispositif de vigilance inondation qui doit être revu : "C'est un chantier de plusieurs années", commente l'expert.

Communication avec les communes
Il est admis que la profusion de messages envoyés notamment aux maires et tantôt qualifiés d'avertissement, d'alerte ou de vigilance, avec des codifications en couleur "suscitant des mésinterprétations", finit par "créer de la confusion". L'articulation entre alerte météo et alerte crue doit s'améliorer. L'alerte Vigicrues Orange, confondue avec la vigilance orange météo, n'a en effet pas été "suffisamment perceptible par les gestionnaires de la crise". Les experts proposent qu'un dispositif plus clair et unifié de vigilance inondation soit mis en place et se substitue à l'existant, sous la houlette du Service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (Schapi). Il devra repenser l'alerte des maires, le seuil à partir duquel elle est effectuée et la nécessité de passer par un appel personnalisé des élus concernés par le risque inondation. Durant les inondations de 2016, toutes les préfectures n'ont pu prévenir par téléphone les élus. "Ou alors on reçoit une alerte en pleine nuit sur son téléphone, mais elle renvoie vers un fax arrivé en mairie et pour la consulter il faut donc s'y rendre, c'est du temps de perdu", critique Valérie Lacroute, députée-maire de Nemours, une ville de Seine-et-Marne particulièrement touchée avec 200 commerces et 2.000 personnes sinistrées.

Gagner en agilité
Au schéma actuel de l'alerte, fondé sur des relations bilatérales entre le préfet et les maires, il conviendrait "pour gagner en agilité" de passer à une autre organisation, plus souple et en réseaux, afin de mieux "partager l’information tout en simplifiant la gestion de cette alerte". C'est dans ce sens que la ministre Ségolène Royal vient d'annoncer le déploiement de Vigicrues Flash. Ce dispositif d’avertissement crues soudaines est censé apporter une réponse "sur plus de 30.000 km de cours d’eau à réaction rapide concernant 10.000 communes du territoire métropolitain", selon un communiqué du ministère. Développé par le Schapi, il s'appuie sur de l’imagerie radar et alertera les préfets et maires en temps réel pour qu'ils puissent, ajoute le communiqué, "anticiper les phénomènes brutaux et sournois de fortes précipitations et de crues rapides".

Des PCS trop hétérogènes
La capacité des collectivités à prendre rapidement la mesure de l’événement a été très variée. Si la mission confirme l'intérêt de mettre en place un plan communal de sauvegarde (PCS), elle rappelle qu'ils doivent être "exploitables opérationnellement (fiches réflexes), tenus à jour (répertoires téléphoniques) et connus de toutes les parties prenantes concernées". Or, de son point de vue, "ces conditions sont rarement remplies et nombre de PCS sont des documents très lourds, établis par des bureaux d’études n’ayant guère de compétence en matière de gestion de crise". Elle suggère donc de "diffuser des plans communaux de sauvegarde types, constitués essentiellement de fiches réflexes" et conseille d'inciter les préfets à renforcer, avec les maires, la pertinence de ces plans. Du moins s'ils sont tenus d'en faire un, sachant que l'obligation se limite aux seules communes dotées d’un PPRI arrêté : "Ce qui est très insuffisant et conforte, à tort, les acteurs locaux dans l’idée que l’organisation de la gestion de crise n’a pas d’enjeux pour les autres communes".

Réactivité lors de la gestion de crise
Pour améliorer les "réflexes opérationnels" des collectivités, elle recommande les exercices de gestion de crise de grande ampleur de type Sequana 2016 (voir notre article dans l'édition du 1er mars 2016) : "Sur les territoires concernés par cet exercice (...) les réflexes opérationnels étaient au rendez-vous et les équipes, notamment municipales, se sont mises très rapidement au travail". En zone rurale, c'est la proportion d’agriculteurs dans les conseils municipaux qui a permis, au vu des précipitations constatées par ceux-ci, de ne pas être pris au dépourvu. "Enfin, quelques municipalités ont maintenu active une culture des crues et des inondations leur permettant une analyse anticipée des situations et la prise de mesures préventives en temps utile. Dans certains centres urbains de taille moyenne qui auraient, en théorie, dû disposer d’équipes plus opérationnelles et mieux équipées que les communes rurales, l’incrédulité et le manque de réactivité, parfois partagés avec les services de l’État eux-mêmes, ont pu faire perdre de précieuses heures".

Vulnérabilité des réseaux
Huit départements plus spécifiquement touchés, 1.148 communes en situation de catastrophe naturelle et plus de 20.000 foyers privés d'électricité pendant quelques jours... "Pour faire face à des événements de plus grande ampleur, il faut accroître les efforts de sécurisation de ces réseaux de distribution électrique, préparer des mécanismes de gestion de crise en situation dégradée", préconise le rapport. Même constat du côté des réseaux de téléphonie mobile : "Hormis Orange les opérateurs ont été, de l’avis unanime, très insuffisamment disponibles à l’égard des pouvoirs publics". Un problème s'est aussi posé avec les installations d’eau potable qui, selon ce rapport, ne disposent "pas de possibilité de recourir à des alimentations de secours". Le bilan détaillé de ces difficultés sera présenté en juin prochain au congrès de l'Association scientifique et technique pour l’eau et l’environnement (Astee). La mission conseille aussi de mieux coordonner le secteur scolaire avec les préfectures.

Réorganiser les syndicats de rivière
Les syndicats de rivière sont amenés à devenir des établissements publics de gestion des eaux (Epage). Mais pour l'heure, à l’échelle des bassins-versants des affluents, ces syndicats sont multiples et couvrent des périmètres très partiels. Notamment sur le Loing ou l’Orge, où l’émiettement des structures syndicales en charge de la gestion de ces cours d’eau a posé des difficultés de coordination. La mission suggère ainsi de créer deux Epage, l'un couvrant le bassin du Loing et de ses affluents, et de l'autre le bassin de l'Orge et de ses affluents.

Indemnisations et retour à la normale
La mission souligne que cette inondation fut "sans doute l'une des premières où la question de l'après-crise a été traitée à sa plus juste mesure des traumatismes humains". Elle fait le point sur le régime CatNat et pointe la multiplicité des aides publiques, tellement diverses qu'elle a buté sur un mur et qu'il n'a pas été possible pour elle de les estimer de façon exhaustive : "Il n'existe aucun dispositif institutionnel de consolidation". D'où un certain manque de lisibilité de l'ensemble des dispositifs d'aide. L'une des aides cible précisément les collectivités : le fonds d’aide au relogement d’urgence (Faru) qui permet, en prenant sur le budget du ministère de l’Intérieur (DGCL), d’apporter un remboursement aux collectivités ayant engagé des dépenses pour le relogement temporaire des sinistrés. Selon la DGCL, l'enveloppe prévue - 3,2 millions d'euros - a été peu sollicitée (250.000 euros utilisés). L'analyse portée par la mission sur le fonctionnement d'une autre aide de l'Etat, la dotation de solidarité, laisse poindre un fort écart entre les dommages qui ont été déclarés par les collectivités dans 29 départements et les dommages au final retenus comme éligibles. Explication : les dommages aux biens des collectivités ont souvent porté sur des bâtiments - écoles, églises, musées - qui n’entrent pas dans les catégories des biens subventionnables. Autre chiffre intéressant : dans les six départements les plus particulièrement touchés, 650 entreprises ont été directement affectées dans leur activité et 500 ont sollicité une aide exceptionnelle au redémarrage d'activité.

De la planification aux bonnes pratiques
Autre particularité de ces inondations : elles ont frappé des territoires qui n'étaient pas considérés comme à risque important d'inondation (TRI). La mission pousse le constat plus loin et révèle que certains territoires n'étaient pas couverts par des plans de prévention des risques d'inondation (PPRI). "Ils ont pourtant été concernés par une grande multiplicité d'écoulements locaux, parfois qualifiés de ruissellements ou de crues de nappes". Le cas d'une ville, Longjumeau (Essonne), est cité : la saturation du busage de sa rivière en centre-ville expliquerait que ce secteur, réputé non exposé aux inondations dans la cartographie réglementaire, l'a finalement été. Sur la Bièvre, rivière qui traverse l’Île-de-France, les dégâts ont été limités et la crue endiguée : "C’est notamment grâce au système de télégestion et de régulation hydraulique automatisée dont s’est doté le syndicat intercommunal qui gère ce cours d'eau", motive son président, Thomas Joly, par ailleurs maire de Verrières-le-Buisson. Ce type de bonnes pratiques sera mis en avant dans la suite du rapport d'expertise, amené à s'enrichir dans les prochains mois de solutions et d'exemples locaux de bonne gestion.

MB

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Morgan Boëdec

Journaliste
Environnement Magazine

Présentation : Je coordonne pour le groupe Environnement Magazine les sujets liés aux transports, aux nouvelles mobilités et plus globalement aux initiatives qui sont portées dans le secteur de l'environnement par les collectivités locales.

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