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À la recherche du régime juridique des Voies Ver tes Outils juridiques

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À la recherche du régime juridique des Voies Ver tes Outils juridiques
Par les équipes rédactionnelles du groupe Victoires Editions, le 1er octobre 2012
E n l'absence d'outils juridiques propres aux voies v ertes, il convient de présenter les outils juridiques qui leur sont applicables, s'agissant de leur aménagement, de leur gestion et de leur police. Dans l'attente d'une requalification normative des voies vertes et d'une prise en compte juridique plus aboutie, ces voies continuent d'exister et de se développer, qu'elles por tent ou non leur nom. I. L'aménagement d'une voie verte A. Création, reconversion et changement d'affec tation D é j à évoqués, les chemins de s e r v i c e le l o n g des f l e u ve s et rivières constituent des voies de reconversion idéales et for t prisées, de même, les anciennes voies ferrées, par fois aussi, les chemins ruraux. C'est bien entendu également le cas des pistes c yclables préexistantes, mais aussi des parcelles privées. S'agissant des chemins d'exploitation, la question demeure. Le statut de ces derniers, inscrit à l'ar ticle L. 162-1 du Code rural et de la pêche maritime, prévoit en théorie une affectation exclusive à la desser te des exploitations et des différents fonds. Le juge administratif a eu l'occasion de relever cette contradic tion en indiquant qu'un chemin d'exploitation ne peut constituer une emprise à destination de l'aménagement d'une voie verte sans changer la nature de la voie, et sans por ter atteinte aux fonctions de desser tes et de circulation du chemin initial (1). En ce qui concerne l'aménagement ex nihilo, par exemple en l'absence d'une voie cyclable préexistante, la voie verte en milieu urbain est un exemple intéressant. On relève à ce titre que la voie verte peut devenir un instrument d'urbanisme et de planification territoriale suivant la même logique que l'intégration de la trame verte et bleue (2) dans certains documents d'urbanisme (3). B. Les maîtres d'ouvrage identifiables En l'absence de texte désignant les autorités compétentes et leurs pouvoirs en la matière, les acteurs publics désireux d'aménager des voies vertes se fondent sur leurs compétences générales. Il ne fait guère de doute qu'un tel projet répond aux attributions impar ties aux collectivités territoriales par l'ar ticle L. 1111-2 du Code général des collectivités territoriales, lequel dispose en effet : «?les communes, les départements et les régions (…) concourent avec l'État à l'administration et à l'aménagement du territoire, au développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu'à la protection de l'environnement, à la lutte contre l'effet de serre par la maîtrise et l'utilisation rationnelle de l'énergie, et à l'amélioration du cadre de vie.?» L'aménagement de voies vertes répond en tous points (sauf, admettons, pour le volet culturel et scientifique) aux prescriptions des dispositions précitées, et la compétence des communes, des départements, des régions et, partant, des divers groupements que ces collectivités peuvent former (4), n'est pas contestable. On note que le département dispose, en outre, d'autres bases légales d'intervention en matière d'urbanisme (5) et d'environnement (6). Dans les faits, eu égard à l'échelle des itinéraires, il est le maître d'ouvrage le plus fréquemment rencontré, suivi des établissements publics de coopération intercommunale (Epci) et des syndicats mixtes. C. Les outils et conditions de l'aménagement des voies ve rtes De manière générale et en l'état du droit positif, les voies ver tes ont vocation à «?profiter?» d'une emprise existante et d'être une affectation. La qualification de voie verte n'a donc pas d'incidence sur la qualification domaniale, qui est a priori conser vée. Le juge administratif a en ce sens récemment précisé que la mise à disposition par une commune à un dépar tement d'une emprise à destination d'aménagement d'une voie verte ne constitue pas un transfer t de propriété (7). 1. Études d'impact et régimes d'autorisations spécifiques Il convient d'attirer l'attention sur le fait que tout projet d'aménagement de voie verte, qui par nature tend à s'inscrire dans le respect de l'environnement, peut cependant être soumis à la réglementation environnementale générale, et notamment au respect de la procédure d'étude d'impact prévue aux articles L. 122-1 et suivants du Code de l'environnement tels qu'issus de la loi Grenelle II. En o u t r e et s e l o n la même l o g i q u e, c e r t a i n e s autorisations spécifiques peuvent être nécessaires. Ainsi pour les chemins de halage, et aux termes de l'article?62 du décret du 6?février 1932 por tant règlement général de police des voies de navigation intérieure (8), «?Nul ne peut, si ce n'est à pied, circuler sur les digues et chemins de halage?». Cette interdic tion n'a été assouplie que 76 ans plus tard, avec l'article?33 du décret n°?2008-1321 du 16?décembre 2008 relatif à Voies navigables de France, au transpor t fluvial et au domaine public fluvial qui a modifié le décret de 1932 sur ce point : «?Nul ne peut circuler sur les digues et chemins de halage des canaux, des dérivations, des rigoles et des réser voirs, non plus que sur les chemins de halages et d'e x p l o i t a t i o n construits le long des co u r s d'eau d o m a n i a u x appartenant à l'Ét a t, s'i l n'est p o r te u r d'une autorisation é c r i te délivrée par l'autorité gestionnaire du domaine.?» Les chemins de halages sont donc toujours soumis à une autorisation spécifique de l'établissement Voies navigables de France ( Vn f ) pour toute circulation autre que p i é to n n e, c'e s t - à - d i re même à vélo. Pour les monuments naturels et sites classés, la modification d'un site classé est soumise à autorisation spéciale (9) délivrée par le préfet, le ministre ou le directeur de l'établissement public du parc national si un parc national est concerné (10). La liste des «?monuments naturels et des sites don t la con ser va ti o n ou la préser vation présente, au point de vue ar tistique, historique, sc i en ti fiq ue, lé ge nd ai re ou pit toresq ue, un i n t é rê t général?» est établie dans chaque dépar tement (11). Tout projet s'inscrivant au sein d'un site Natura 2000 doit être précédé de l'étude obligatoire d'incidence environnementale aux termes de la réglementation issue des direc tives européennes «?oiseaux?» (12) et «?habitats?» (13) telle que modifiée par la loi dite Grenelle II du 10?juillet 2010 (14). Ces exemples ne sont pas exhaustifs et on pourra utilement mentionner le respect des prescriptions prévues par les dispositions de la loi «?Littoral?» (15), le respect du périmètre de protection d'un monument historique, le respect des aires de mise en valeur de l'architec ture et du patrimoine (Avap (16)), etc. (17). 2. Instruments d'acquisition ou d'occupation des voies Les instruments juridiques au service de la reconversion des chemins de halage et de voies ferrées seront étudiés dans leur particularité. Pour les autres hypothèses, les relations contractuelles classiques prévues par le droit public ou le droit privé s'appliquent. a. Les contrats classiques Vis-à-vis de parcelles de domaine privé (appar tenant indifféremment à une personne privée ou à une personne publique) susceptibles d'être intégrées dans le tracé d'une voie verte (ou plus largement d'une voie c yclable), la cession ou le contrat de bail seront logiquement envisagés, de même le cas échéant que la conc lus i on d'une s er v it u de convent io nnel le. La voie verte p ré s e n t a n t en o u t r e un i n t é rê t général ( 1 8 ), une procédure d'expropriation pourrait également être envisagée (19) si une reconversion de voie est possible ou pour une création de voie. Vis-à-vis du domaine public en revanche, et compte tenu de son inaliénabilité, seule la convention d'occupation temporaire est possible, avec le cas échéant la convention de superposition d'affectations, outil plus complexe à réser ver aux situations plus délicates, comme celle des chemins de halage. b. Par ticularités des chemins de halage En ce qui concerne les chemins de service le long des canaux et rivières, il a été évoqué que l'établissement public Vn f avait lui-même proposé une convention type de façon à concilier la pérennité de gestion du domaine public fluvial avec la possibilité de circuler sur ses berges. En effet, si ces chemins ne ser vent plus au halage (trac tion des bateaux le long de la berge) depuis for t longtemps, ils ser vent toujours d'accès à la voie d'eau, sont u t i l e s à son e x p l o i t a t i o n et à son e n t re t i e n et sont toujours rigoureusement protégés, au moyen du régime d'autorisation spécifique évoqué plus haut, de toute circulation étrangère au service autre que piétonne. Il a donc été recouru à un montage juridique consistant à superposer les affectations du chemin. Cet outil issu de la pratique a été consacré par la codification de 2006 relative à la propriété des personnes publiques (2 0 ). Il ne doit pas être confo nd u avec les conventions tripar tites signées entre l'État, Vn f et la collectivité en cas de transfert du domaine public fluvial de l'État tel que prévu par la loi n°?2003-699 du 30?juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et la loi n°?2004-809 du 13?août 2004 relative aux liber tés et responsabilités locales (21). Aux termes de l'article L. 2123-7 du Code général de la propriété des personnes publiques (Cgppp), un «?immeuble dépendant du domaine public en raison de son affectation à un service public ou à l'usage du public?» (dans le cas d'espèce : les chemins de halage) «?peut, quelle que soit la personne publique propriétaire?» (ici l'État puisqu'il s'agit du domaine public fluvial), « faire l'objet d'une ou de plusieurs affectations supplémentaires relevant de la domanialité publique?» (en l'espèce : une voie verte) «?dans la mesure où celles-ci sont compatibles avec ladite affectation?» (en l'espèce l'usage des berges pour l'exploitation de la voie n'est précisément pas compatible avec l'interdiction absolue de toute motorisation posée par la définition de la voie verte). C'est la raison pour laquelle la convention de superposition d'affectations relative aux chemins de halage ne peut plus por ter sur des voies vertes, mais reste un contrat valable pour tous les autres types de voies ouver tes à la circulation piétonne, cycliste ou cavalière. Aux termes du même ar ticle, cette convention règle les «?modalités techniques et financières de gestion?» du chemin «?en fonction de la nouvelle affectation?». Elle peut en outre donner lieu à indemnisation du propriétaire (en l'espèce l'État) ou du gestionnaire (ici Vn f ), par la collectivité bénéficiaire de l'affectation supplémentaire (22). Aux termes enfin des dispositions réglementaires du même code, la convention envisagée doit être passée entre Vn f, après avis de l'État, et la collectivité. Relevons que la manipulation de cet outil contractuel peut se révéler assez délicate en terme de gestion des risques contentieux. En effet, la convention – qui s'inscrit théoriquement dans la durée – doit savamment prévoir les par tages et transferts d'entretien, de gestion, de financement, de responsabilité et de police selon l'affectation en cause. c. Par ticularités des anciennes voies ferrées Le développement de l'automobile a sonné le glas du train au xx e ?siècle. Aujourd'hui, ce qu'il reste des anciennes voies ferrées sert de support à la recherche d'une alternative à l'automobile. S'agissant du domaine public, en l'espèce ferroviaire et dont la gestion a été confiée à Réseau ferré de France (Rff ) (23), il ne suffit pas qu'une voie soit désaffectée ni même complètement abandonnée pour pouvoir être reconvertie en voie verte (ou cyclable). Il faut qu'elle soit au préalable formellement déclassée (24). Il a été jugé que le fait d'aménager une voie verte sur une ligne ferroviaire sans trafic n'ayant pas été préalablement déclassée est constitutif d'une contravention de grande voirie (25). En ve r t u des o b j e c t i fs de p ro te c t i o n du domaine public, la procédure de déclassement pose nécessairement des ex i g e n ce s de fo n d, de forme et de prérequis. Les lignes doivent préalablement être neutralisées, puis fermées avec l'autorisation du ministre des Transpor ts et avis de la région (26), avant d'être déclassées. Ces étapes préalables s'étendent généralement sur plusieurs années. Ensuite, la procédure de déclassement stricto sensu est prise par le conseil d'administration (27) de Rff, qui communique sa décision au ministre. Ces décisions sont publiées au recueil des actes administratifs de la préfecture de dépar tement (28). Lorsqu'une voie est déclassée, elle relève du domaine privé de Rff et peut faire l'objet des contrats classiques évoqués plus haut (vente, bail, ser vitude, transfer t). Or on obser ve un mouvement de repli sur le patrimoine ferroviaire et un recul des procédures de déclassement. Par un phénomène de balancier intéressant, le renouveau du transport ferroviaire comme alternative à la voiture a récemment poussé à la réflexion et aux questionnements sur l'oppor tunité de morceler et de se défaire des voies dont on ne sait finalement jamais si elles n'auront pas une seconde vie, non pas nécessairement verte mais ferroviaire (29). En ce sens, notamment, un Conseil national de valorisation ferroviaire a été créé en mars?2008, installé auprès du ministre d'État (30), chargé comme son nom l'indique de valoriser le domaine, davantage que de le disperser. Depuis, et de manière générale, Rff préfère ne pas déclasser les voies et s'en tenir à leur neutralisation/fermeture, avant de contracter avec les collectivités sur les bases plus classiques de la convention d'occupation temporaire. À l'occasion de contentieux portant sur la légalité de la procédure de déclassement et par tant sur l'illégalité de la vente, le juge administratif a eu l'occasion de rappeler la simplicité de l'outil contrac tuel constitué par la convention d'occupation temporaire dans le cadre de l'aménagement d'une voie ve r te (31). B. La gestion et la police des voies ve r te s 1. La police générale Pour la préser vation de l'ordre public et de la sécurité, le pouvoir de police administrative générale est confié au maire (32) et au préfet en cas de mesures excédant le territoire de la commune, ou en cas de carence du maire (33). 2. La police de conser vation S'agissant de préser ver le domaine public, la police de conservation appar tient à l'autorité propriétaire, mais peut être déléguée à l'autorité gestionnaire de la voie ver te. En cas de superposition d'affec tations, comme avec les chemins de halage, Voies navigables de France conser ve la gestion du chemin en tant qu'il concour t à l'exploitation de la voie d'eau, mais la collectivité publique cocontractante devient gestionnaire du chemin en tant qu'il est affecté à une voie «?verte?» (34). La convention doit alors prévoir la répar tition des responsabilités d'entretien. Les pouvoirs de polices sont également superposés et les usagers de la voie «?verte?» sont à la fois soumis à la réglementation de celle - ci et à la police des voies navigables. L'autorité gestionnaire de la voie «?verte?» pourrait ainsi inter venir au titre de ses propres pouvoirs de police de circulation (35) et, en cas d'infraction portant atteinte au domaine public fluvial, les usagers s'exposeraient à la répression d'une contravention de grande voirie. 3. La police de circulation Cette police est exercée par l'autorité compétente sur la par tie de tracé concernée. Ainsi, pour une voie en agglomération (36), pour toute voie communale (37), pour tout chemin rural (38) et toute voie privée objet d'une convention d'affectation en voie ve r te (39), le maire sera compétent. Pour une voie hors agglomération, le président du conseil général sera compétent si la voie est aménagée sur le domaine dépar temental (40). Enfin, le préfet sera compétent si la voie est aménagée sur le domaine de l'État, ce qui est le cas des chemins de halage et/ou sur le territoire de l'agglomération en cas de carence du maire (41), et, sur le fondement de son pouvoir de police générale, dans le dépar tement (42). Il est intéressant de relever que le pouvoir de police de circulation permet, à lui seul, de créer une «?quasi-voie verte?». Il suffit en effet pour l'autorité compétente de prendre un arrêté d'interdic tion de circulation des véhicules motorisés pour transformer de facto, sinon de jure, une voie donnée en voie ver te. Cela est toutefois contraignant en terme de multiplicité des arrêtés, et en terme de contestations ouver tes sur le fondement de l'atteinte à la liber té d'aller et de venir. C'est d'ailleurs en par tie pour cette raison que le développement d'une réflexion sur un statut juridique propre aux voies ve r te s a émergé (43). On relèvera enfin, sans la développer, la question de l'ar ticulation des pouvoirs de gestion et de police qui se pose également s'agissant des chemins forestiers avec l'Office national des forêts (On f ) (44), et des anciennes voies ferrées non cédées avec le pouvoir de police spéciale des chemins de fers relevant de la compétence de l'État (45). Au terme de cette recherche, la critique du carac tère programmatique de la voie ve r te s e m b l e s'imposer, de m ê m e que la désignation du tex te coupable qui enferme complètement le régime juridique de la voie ver te, au point de l'en priver. Reste à savoir si le projet de décret modificatif palliera les nombreux points d'achoppement développés précédemment. Tel qu'il a été por té à notre connaissance, il introduit à la fois une définition plus a p p ro p r i é e au co n ce p t de la voie ve r te et un régime assoupli concernant les interdic tions. Ainsi est-il envisagé de remplacer le terme «?route?» – rappelant une notion de circulation routière motorisée – par le terme «?voie?» – plus neutre. Il est également envisagé que la définition précise qu'il s'agit d'une «?voie en site propre?», qui permet de maintenir les voies ve r te s éloignées de la circulation routière et de bien la distinguer notamment des pistes et bandes c yclables. En ce qui concerne l'interdic tion absolue posée aux véhicules motorisés, la voie ve r te ne devrait plus être «?exclusivement réservée?», mais simplement «?réservée à la circulation des véhicules non motorisés?». L'aménagement d'un régime d'exceptions au principe serait renvoyé à l'exercice des pouvoirs de police de circulation (46) qui pourrait autoriser – entre autres – l'utilisation de véhicules à moteur pour l'entretien et la sur veillance de la voie ou pour accéder aux propriétés ou au suppor t foncier de la voie.
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