Institué par la loi du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement et régi par les dispositions des articles L. 211-1 et suivants du Code de l'urbanisme, le droit de préemption urbain constitue pour les communes un mode privilégié d'acquisition non forcé de la propriété (Voir Décryptage p. 48). Eu égard aux dispositions particulières qui l'encadrent cette procédure demeure mal connue et constitue une source de contentieux. En effet, la préemption ne peut intervenir que dans des périmètres préalablement délimités. Par ailleurs, le droit de préemption ne peut être exercé qu'en vue de permettre la réalisation, dans l'intérêt général, d'actions ou opérations d'aménagement (sur cette notion voir Jurisprudence, p. 59). Il peut ainsi avoir pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti. Le Gouvernement ne disposait pas d'expertise récente sur l'application de ce droit et sur les problèmes qu'il soulève. Il a donc sollicité l'avis du Conseil d'état « sur l'évolution et la pratique du droit de préemption urbain et sur les mesures qui pourraient être prises pour aboutir à une procédure équilibrée permettant aux collectivités locales de faire face à leurs besoins et à leurs obligations, notamment en matière de construction de logements, et assurant une garantie réelle des droits des propriétaires et des habitants ». Il a souhaité que le Conseil examine l'évolution des différentes législations instaurant un droit de préemption au profit des collectivités publiques. Dans un colloque organisé le 20 mai 2008, le Conseil d'état est revenu sur les propositions du rapport adopté le 6 décembre 2007. Il apparaît notamment que cet « instrument privilégié de l'action foncière des collectivités » a connu depuis sa création, une extension continue de ses finalités et de son champ d'application matériel et géographique. Ce phénomène s'est traduit par un accroissement des recours contentieux et un taux d'annulation élevé des décisions de préemption. Illustration de cette extension, le nouveau droit de préemption sur les fonds artisanaux, fonds de commerce et baux commerciaux, dont jouissent les communes depuis décembre 2007 (date de parution du décret d'application de la loi Dutreil du 2 août 2005), est destiné à préserver la diversité de l'activité commerciale et artisanale de proximité (voir Jurisprudence, p. 59).