Sur la base du rapport « Barthélémy » (Rapport relatif à la simplification de la réglementation des installations classées, Inspection gén. environnement, IGE/05/032, 11 janv. 2006), la loi a donc autorisé le gouvernement à créer, par voie d'ordonnance, une procédure administrative intermédiaire en matière d'installations classées, entre le régime de l'autorisation et celui de la déclaration, pour « réduire les délais d'instruction, et dégager des moyens humains pour les consacrer à la réalisation de davantage de contrôles et d'information des différentes parties prenantes ». Premier paradoxe : cette simplification aboutit, in fine, à l'ajout d'une nouvelle procédure dite d'« autorisation simplifiée », qui devrait plutôt s'appeler « autorisation allégée ». Une nouvelle nomenclature doit être définie, tout en réservant la possibilité d'appliquer la procédure d'autorisation de droit commun dans les zones écologiquement sensibles. Le fait que les normes de fonctionnement soient standardisées n'empêche pas, en effet, la possibilité de les adapter en fonction des circonstances. Simplification ? C'est donc dorénavant sous la qualification « d'enregistrement » que plus du tiers des installations classées devrait voir leur régime déclassé et passer ainsi de celui de l'autorisation de droit commun à celui de l'autorisation simplifiée. La première mission de cette réforme annoncée est le gros assouplissement de la « contrainte du contrôle », absolument nécessaire, selon ses défenseurs, pour faciliter le travail de l'inspection, et satisfaire au passage le souhait de certains industriels au détriment de la protection de l'environnement. Suppression de l'enquête publique, abandon des études d'impact et de danger, prescriptions automatiques non réadaptées aux particularités du milieu récepteur (pour faire clair : on n'intègre plus les paramètres comme le débit de la rivière pour définir le volume autorisé de polluants rejetés dans le milieu aquatique), contrôles par des opérateurs privés payés par le contrôlé, critères de requalification en « Autorisation » laissant une marge d'interprétation très large au préfet, etc. Avec cette réforme annoncée, l'économie brade l'avenir écologique de nos territoires. Le contexte actuel Il existe actuellement en France, environ : - 54 000 installations classées soumises à une procédure d'autorisation, - 450 000 installations classées soumise à une simple déclaration, - des milliers de sites pollués (environ 300 000 selon les chiffres du BRGM). Pour contrôler ce demi million de sites industriels, en activités ou non : environ 1 200 inspecteurs des installations classés (DRIRE), ce qui est insuffisant. Résultat : la majeure partie des installations classées n'est contrôlée que tous les... 10 ans. Les industriels sont préoccupés par la complexité, la longueur et le risque juridique liés à la procédure d'autorisation. Pour répondre à cette préoccupation tout en ne baissant pas le niveau d'exigence écologique, une augmentation des effectifs des inspecteurs des installations classées (DRIRE) ainsi que des mesures de rationalisation du droit sont nécessaires. Les récentes tables rondes sur le risque industriel ont permis à France Nature Environnement de rappeler cette exigence, et d'obtenir l'engagement de Chantal Jouanno, secrétaire d'Etat à l'Ecologie, de doubler ces effectifs par rapport à ce qu'ils étaient au moment de la catastrophe d'AZF. L'enjeu de la réforme Le projet de réforme ICPE part du postulat que, sur 54 000 installations soumises à autorisations, seules 15 000 devraient le rester, selon une lecture stricte du droit européen. En diminuant le nombre des installations soumises à une procédure lourde d'autorisation, le Gouvernement espère dégager du temps de travail pour les futures DREAL (Directions régionales de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement). Le glissement des ICPE du régime de l'autorisation à celui - nouveau - de l'autorisation simplifiée serait réalisé par « vagues ». La première concernerait 10 000 installations dans les secteurs suivants : - transformation des matériaux de construction (broyage, matériel vibrant, enrobage), - logistique (entrepôts, stations-service, réfrigération, blanchisserie), - travail mécanique du bois, du plastique et des métaux, - agroalimentaire (caves, petites distilleries, divers produits agro-alimentaires), valorisation des déchets. Une procédure d'autorisation très allégée La réforme dite du « 3ème régime ICPE » est un véritable serpent de mer que certains lobbys représentant les intérêts de grands groupes industriels ou bureaux d'étude ont déjà tenté à plusieurs reprises de faire passer : dans le projet de loi de modernisation économique ou bien encore dans l'avant projet de loi « Grenelle II ». Aujourd'hui, cette réforme constitue l'un des volets du projet de loi d'accélération des mises en construction, déposé au Parlement après déclaration d'urgence. Son contenu est clair : - moins d'évaluation environnementale et sanitaire grâce à la suppression de l'étude d'impact et de l'étude de dangers ; - moins de concertation avec le public et les collectivités locales grâce à la suppression de l'enquête publique et de la consultation du CODERST ; - la disparition progressive des instances de concertation avec le public actuellement mises en place autour des ICPE autorisées (CLIS, Comités de suivi, etc.) ; - la suppression des arrêtés types précis, remplacés par des prescriptions nationales générales, uniformes et valables pour toute une catégorie d'installations mais sans prescriptions appropriées à l'environnement local ou de rejets de substances dangereuses prioritaires de la directive communautaire 2006/11/CE du 15 février 2006 calculées en fonction des objectifs de qualité des eaux et de leur état. La privatisation du contrôle Autre écueil de la réforme : le contrôle. Actuellement la plupart des installations classées n'est contrôlée en moyenne que tous les 10 ans. Les auteurs de la réforme soutiennent que cette moyenne pourrait tomber à 7 ans sans que l'on sache réellement pourquoi. En réalité, il n'est pas démontré que cette réforme permettra une amélioration quantitative et qualitative du contrôle effectué par les inspecteurs des installations classées. Il est cependant certain que les organismes privés seront les premiers bénéficiaires de cette réforme qui prévoit une extension du recours à ce qui est appelé le « contrôle périodique ». Quelle que soit la qualité et la compétence des contrôleurs privés, leur action ne peut se substituer à celle des fonctionnaires des DRIRE, pour une évidente question d'indépendance vis-à-vis des industriels. Bien des questions restent posées.... La liste précise des installations concernées par la réforme n'est pas connue. Toutefois, l'administration a déjà précisé que seules les installations les plus dangereuses (IPPC et SEVESO pour l'essentiel), et celles soumises à étude d'impact en vertu de l'annexe 1 de la directive 85/337/CE du 27 juin 1985 méritaient de rester soumises à une autorisation en bonne et due forme, soit environ 15 000 ICPE. Les deux tiers des ICPE soumises à autorisations pourraient donc migrer en plusieurs « vagues » vers un régime d'autorisation simplifiée. Seraient principalement concernées celles relevant de l'annexe II de la directive 85/337/CE du 27 juin 1985 pour lesquelles une évaluation environnementale intervient au cas par cas. De la même manière, aucune information précise n'a jamais été diffusée quant au contenu exact des prescriptions nationales applicables pour ces ICPE soumises à autorisation simplifiée. Aucun renseignement n'a été également apporté sur l'intégration de ce nouveau régime d'autorisation dans les Plans de prévention des risques technologiques ... lesquels d'ailleurs restent les parents pauvres de la planification environnementale (seuls 8 PPRT ont été approuvés depuis la création de ce dispositif en 2003 suite à la catastrophe d'AZF). Il est entendu que le régime d'enregistrement ne prévoit pas, en principe, la production par l'exploitant d'aucune évaluation environnementale. Mais dans le même temps, le nouveau régime confère au préfet le soin d'effectuer, au cas par cas et en fonction des informations contenues dans le dossier d'enregistrement, certaines appréciations à même de lui permettre d'appréhender les atteintes potentielles aux intérêts de l'article L. 511-1, par la définition de prescriptions spéciales. Or on ne voit pas, au regard de la nature des informations fournies par le pétitionnaire, ce qui le lui permettra, puisque l'information environnementale est réduite à une peau de chagrin ! Supprimer la concertation et l'information autour des sites générateurs de nuisances et de risques, c'est faciliter la suspicion et favoriser l'opposition et l'infraction. La réforme permettra peut être de gagner quelques semaines en amont d'un projet, mais augmentera considérablement le risque d'actions contentieuses a posteriori. L'allègement des conditions de fonctionnement au détriment de la protection de l'environnement, et donc du respect du droit de l'environnement, augmente nécessairement le risque d'annulation des arrêtés préfectoraux et des condamnations pénales pour délit de pollution des cours d'eau, par exemple. Pour les collectivités, cela signifie une fragilité du bassin d'emploi local et un risque de dégradation de l'environnement et du cadre de vie, élément de plus en plus pris en compte par les citoyens français. Première victime : la protection de la santé Ainsi que cela a été précisé, le projet de réforme ICPE a pour principal intérêt la suppression de l'obligation de rédaction d'une étude d'impact. Or, la réalisation de l'étude d'impact constitue une étape essentielle de l'autorisation d'une activité industrielle susceptible de comporter des risques pour la santé et l'environnement. L'étude d'impact oblige à une analyse, à une anticipation et à une réflexion partagée sur ces risques...qui disparaissent avec ce projet de réforme. Deuxième victime : les associations deviennent des observateurs « de loin » L'évaluation environnementale est supprimée : les associations tout comme l'ensemble des citoyens seront moins bien informés. L'enquête publique est supprimée : les associations et les citoyens perdent un moyen d'exprimer publiquement leurs analyses et d'obtenir des réponses des porteurs du projet lorsque ces derniers sont interrogés par les commissaires enquêteurs. En réalité, le Gouvernement s'apprête à élargir aux ICPE un système mis en place à propos des autorisations d'essais d'OGM en plein champ : une simple consultation par internet lors de laquelle les internautes peuvent être invités à s'exprimer. Il est aussi prévu que les associations soient prévenues par e-mail... Nous sommes ici très loin de l'esprit du Grenelle lors duquel les associations avaient vocation à être considérées comme de vrais « partenaires environnementaux ». Troisième victime : les élus locaux destinataires des plaintes des riverains Les élus locaux ne seront pas sérieusement associés à la création des installations classées soumises à autorisation simplifiée. Certes les conseils municipaux seront consultés (et non plus le maire) mais à partir d'un dossier de demande d'autorisation réduit à sa plus simple expression. Les élus locaux seront par contre les premières cibles des voisins qui leur reprocheront d'avoir accepté un projet pour lequel ils étaient eux même mal informés, faute d'un vrai dossier de demande d'autorisation. Quatrième victime : les industriels confrontés à une vaine promesse Ce projet de réforme du droit des installations classées repose sur une promesse invérifiable : la durée d'instruction des dossiers. Selon les porteurs de cette réforme, le délai passerait comme par miracle de 1 an à 4 mois. Or, ce n'est pas tant l'enquête publique et le comité départemental de l'environnement, des risques sanitaires et technologiques qui sont source de durée de la procédure. Du fait des incomplétudes successives des demandes d'autorisation présentées au préfet, la procédure d'autorisation ne peut pas être ouverte. Ici aussi, tant que le dossier d'enregistrement ne justifiera pas de la conformité des installations à l'ensemble des règles de planification et d'exploitation prévues par le Code de l'environnement et applicable au projet, la procédure d'enregistrement ne pourra pas être ouverte. Le candidat exploitant ne peut pas faire l'impasse d'une évaluation minimale de son installation sur l'environnement afin de mesurer préalablement la soumission de son projet à une procédure d'autorisation comportant une étude d'impact, une étude des dangers, l'enquête publique et l'avis du CODERST. La suppression de l'étude d'impact ne fera pas davantage gagner de temps. L'industriel devra quand même constituer un dossier dont le contenu exact relève du plus grand flou. Pour prévenir tout risque d'engagement de responsabilité notamment pénale devant un Juge, l'exploitant aura de toute manière intérêt à produire du papier que ne manquera pas de lui proposer en quantité les professionnels de l'avis éclairé qui sont les premiers soutiens de cette réforme. De toute façon, un dossier allégé signifie une absence d'analyse de l'état initial de l'environnement qui, s'il est déjà pollué, devra assumer la remise en état par le nouvel exploitant, une étude moindre des conséquences du projet sur l'environnement et sur la pertinence des mesures adoptées pour le protéger. Au contraire, l'inspecteur des installations classées, désormais seul à se prononcer sur le risque aura tout intérêt à demander des informations complémentaires face à un dossier réduit à sa plus simple expression, non pas en termes de pages mais en termes d'informations pertinentes. Autre inconvénient : la suppression de la concertation réduit les possibilités d'évaluation de l'acceptabilité sociale d'un risque. En clair, plus les élus, associations et les riverains seront confrontés à un défaut d'information et à un défaut de concertation plus le débat sur le projet aura lieu dans les prétoires. Nul n'ignore que l'acceptabilité sociale d'un risque, a fortiori industriel, doit être mesuré en amont, pas en aval, lorsque l'activité industrielle a déjà démarré. Notons enfin que le délai de recours à l'encontre d'une autorisation simplifiée est réduit de 4 à un an. A première vue, cette réduction semble alléger le risque contentieux. En réalité, les riverains et associations sont encouragés à agir contre une installation sans attendre de savoir si son fonctionnement posera problème. A titre préventif, il sera sans doute choisi d'attaquer « préventivement » l'autorisation ici simplifiée. Enfin, notons que le projet d'ordonnance prévoit bien entendu l'hypothèse d'un dépassement de ce fameux délai de 4 mois : au-delà, le préfet devra prendre un arrêté de prorogation de la durée d'instruction du dossier. Avec cet arrêté de prorogation, la réforme accouche donc d'un nouvel acte administratif sous couvert de simplification. Cinquième victime : une administration bien seule L'administration dont certains services ont pourtant activement porté cette réforme qui n'a que peu à voir avec l'intérêt général sera aussi la grande perdante de l'histoire. En réalité, la situation sera même pire pour les inspecteurs car la réforme a pour but d'augmenter la création d'installations classées et donc leur nombre sans augmentation proportionnelle des moyens humains et matériels, malgré le récent engagement favorable de Chantal Jouanno, qui bien qu'améliorant la situation, ne permet pas de la régler. Surtout, la responsabilité à la fois technique et juridique, voire pénale, des inspecteurs va considérablement s'alourdir. L'Inspecteur sera en effet presque seul à étudier des dossiers de demande d'autorisation faméliques et à émettre un avis. Deux solutions : soit il joue la carte de la précaution absolue, prend son temps et la réforme n'aura eu aucun impact en termes de délais d'instruction, soit il tente de respecter le délai et il sera le premier à être pointé du doigt en cas d'accident. En résumé : toujours plus d'installations, toujours moins d'informations, toujours plus de responsabilité des inspecteurs, toujours plus de risques !