L'émergence début 2009 d'un nouveau virus de la grippe « A » H1N1 a conduit le Gouvernement à mettre en oeuvre un plan gouvernemental de lutte contre une pandémie grippale qui prévoit un ensemble de mesures que les autorités peuvent décider d'activer en fonction de l'évolution de la situation sanitaire. Définie dans le cadre de ce plan national de prévention, la stratégie gouvernementale visant à retarder et limiter la diffusion du virus sur le territoire national concerne l'ensemble des composantes de la société et particulièrement tous ceux qui détiennent des responsabilités d'organisation des services aux populations. A ce titre, les collectivités territoriales sont directement concernées. Une circulaire du 26 août 2009 relative à la gestion des ressources humaines dans la fonction publique en cas de pandémie grippale rappelle la nécessité de mettre en place des plans de continuité d'activité pour les services publics locaux. I. LE RÔLE DES COMMUNES EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE SÉCURITÉ SANITAIRE - Les communes jouent un rôle de premier plan en matière de sécurité publique et sanitaire. L'article L 2212-2 (5°) du Code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit notamment une obligation générale de prévention des accidents naturels et des fléaux de toute nature. Sans préjudice des dispositions de l'article L. 5211-9-2 du CGCT, seul le maire dispose de pouvoirs de police générale et lui seul peut agir en tant qu'agent de l'Etat. Il est par conséquent, l'interlocuteur majeur du préfet et l'acteur de base de la crise sur le territoire de la commune, avant le président de l'intercommunalité. En cette qualité, le maire assure également l'information de la population et la communication en liaison avec l'autorité préfectorale compétente. Chaque établissement public de coopération intercommunale peut mettre à disposition des communes qui le composent (dans le cadre du plan communal ou intercommunal de sauvegarde) ses moyens propres, voire ses effectifs pour renforcer le personnel municipal. - Mis en oeuvre par la loi relative à la modernisation de la sécurité civile du 13 août 2004 et son décret d'application du 13 septembre 2005, les plans communaux de sauvegarde (voir Légilocal fiche n° 51) peuvent en effet servir de support au dispositif communal de préparation à la pandémie grippale. Elaborés à l'initiative du maire, ils sont obligatoires dans les communes devant être dotées d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé ou comprises dans le champ d'application d'un plan particulier d'intervention. - Outre ses responsabilités générales en matière de plan communal de sauvegarde, le maire dispose, dans le cadre des mesures définies dans le plan national « pandémie grippale » et dans une circulaire du 10 avril 2008 relative à l'action des maires dans la gestion d'une crise sanitaire de type « pandémie grippale », d'un cadre d'action ciblé sur : - la limitation des risques de contagion ; - le maintien des capacités des services communaux à faire face aux besoins quotidiens de la population ; - la protection des acteurs communaux de la crise. A ce titre, les communes ont en charge : - la police administrative : fermeture d'établissements scolaires et de crèches, obligation de port de masques, restrictions ou interruptions de transports publics, restrictions ou interdictions des manifestations sportives, culturelles... ; - le maintien du lien social et sanitaire avec la population : recensement des besoins des personnes isolées, âgées ou malades, coordination du bénévolat, incitation à la solidarité de voisinage, en activant notamment la réserve communale de sécurité civile et les associations ; - le maintien des missions essentielles à la vie collective : état civil, ramassage des ordures ménagères, production et distribution d'eau, traitement des eaux usées, maintien du chauffage collectif et des services funéraires... ; - la contribution à l'organisation de la vaccination pandémique ; - la communication et l'information des populations. Cette capacité des services communaux à faire face à la crise doit s'organiser grâce à des « noyaux durs » et des relèves, inscrits dans le plan de continuité des services communaux. II. L'OBJECTIF DES PLANS DE CONTINUITÉ DES SERVICES COMMUNAUX L'établissement des plans de continuité d'activité (PCA) constitue une recommandation du plan national de prévention pour l'ensemble des collectivités territoriales. Cet outil doit permettre d'identifier les missions prioritaires, de réfléchir aux modes d'organisation spécifiques à mettre en oeuvre ainsi qu'aux dispositifs de protection des personnels présents sur les lieux de travail. L'objectif d'un PCA est ainsi de maintenir l'activité au niveau le plus élevé possible, malgré un absentéisme important (25% pendant 8 à 12 semaines, jusqu'à 40% pendant 2 semaines), tout en protégeant les personnes exposées. Le plan de continuité des services communaux peut aider les maires à organiser, en phase pandémique, le fonctionnement de leur administration communale en fonction d'une hiérarchisation des missions (classées comme «indispensables» ou «pouvant être différées», ou «à abandonner»). Certains des services communaux (CCAS et état-civil, par exemple) doivent constituer un «noyau dur» d'agents qui continuera, en situation fortement dégradée, à assurer les fonctions vitales de la commune. Ce petit groupe, qui devra se concentrer sur les tâches indispensables, travaillera en étant protégé au mieux (respect des règles d'hygiène, distance de sécurité physique, port de masque). CODE GÉNÉRAL DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Article L2212-2 La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : [...] 5° Le soin de prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les accidents et les fléaux calamiteux ainsi que les pollutions de toute nature, tels que les incendies, les inondations, les ruptures de digues, les éboulements de terre ou de rochers, les avalanches ou autres accidents naturels, les maladies épidémiques ou contagieuses, les épizooties, de pourvoir d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours et, s'il y a lieu, de provoquer l'intervention de l'administration supérieure ; [...] Article L2212-4 En cas de danger grave ou imminent, tel que les accidents naturels prévus au 5° de l'article L. 2212-2, le maire prescrit l'exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances. Il informe d'urgence le représentant de l'Etat dans le département et lui fait connaître les mesures qu'il a prescrites. CODE DE L'ENVIRONNEMENT Article L125-2 Les citoyens ont un droit à l'information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis dans certaines zones du territoire et sur les mesures de sauvegarde qui les concernent. Ce droit s'applique aux risques technologiques et aux risques naturels prévisibles. Dans les communes sur le territoire desquelles a été prescrit ou approuvé un plan de prévention des risques naturels prévisibles, le maire informe la population au moins une fois tous les deux ans, par des réunions publiques communales ou tout autre moyen approprié, sur les caractéristiques du ou des risques naturels connus dans la commune, les mesures de prévention et de sauvegarde possibles, les dispositions du plan, les modalités d'alerte, l'organisation des secours, les mesures prises par la commune pour gérer le risque, ainsi que sur les garanties prévues à l'article L. 125-1 du Code des assurances. Cette information est délivrée avec l'assistance des services de l'Etat compétents, à partir des éléments portés à la connaissance du maire par le représentant de l'Etat dans le département, lorsqu'elle est notamment relative aux mesures prises en application de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile et ne porte pas sur les mesures mises en oeuvre par le maire en application de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales. LOI N° 2004-811 DU 13 AOÛT 2004 DE MODERNISATION DE LA SÉCURITÉ CIVILE Article 13 Le plan communal de sauvegarde regroupe l'ensemble des documents de compétence communale contribuant à l'information préventive et à la protection de la population. Il détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, fixe l'organisation nécessaire à la diffusion de l'alerte et des consignes de sécurité, recense les moyens disponibles et définit la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement et de soutien de la population. Il peut désigner l'adjoint au maire ou le conseiller municipal chargé des questions de sécurité civile. Il doit être compatible avec les plans d'organisation des secours arrêtés en application des dispositions de l'article 14. Il est obligatoire dans les communes dotées d'un plan de prévention des risques naturels prévisibles approuvé ou comprises dans le champ d'application d'un plan particulier d'intervention. Le plan communal de sauvegarde est arrêté par le maire de la commune et pour Paris par le préfet de police. Dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, un plan intercommunal de sauvegarde peut être établi en lieu et place du plan prévu au premier alinéa. En ce cas, il est arrêté par le président de l'établissement public et par chacun des maires des communes concernées. La mise en oeuvre du plan communal ou intercommunal de sauvegarde relève de chaque maire sur le territoire de sa commune. Un décret en Conseil d'Etat précise le contenu du plan communal ou intercommunal de sauvegarde et détermine les modalités de son élaboration. Article 14 I. - L'organisation des secours revêtant une ampleur ou une nature particulière fait l'objet, dans chaque département, dans chaque zone de défense et en mer, d'un plan dénommé plan Orsec. II. - Le plan Orsec départemental détermine, compte tenu des risques existant dans le département, l'organisation générale des secours et recense l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en oeuvre. Il définit les conditions de leur emploi par l'autorité compétente pour diriger les secours. Le plan Orsec comprend des dispositions générales applicables en toute circonstance et des dispositions propres à certains risques particuliers. Dans ce dernier cas, il précise le commandement des opérations de secours. Le plan Orsec départemental est arrêté par le représentant de l'Etat dans le département, sous réserve des dispositions de l'article 22 III. - Le plan Orsec de zone recense l'ensemble des moyens publics et privés susceptibles d'être mis en oeuvre en cas de catastrophe affectant deux départements au moins de la zone de défense ou rendant nécessaire la mise en oeuvre de moyens dépassant le cadre départemental. Il fixe les conditions de la coordination des opérations de secours, de l'attribution des moyens et de leur emploi par l'autorité compétente pour diriger les secours. Le plan Orsec de zone est arrêté par le représentant de l'Etat dans le département du siège de la zone de défense. [...] V. - Les plans Orsec sont élaborés et révisés au moins tous les cinq ans dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat.