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[Tribune] Lutter contre les pollutions et nuisances grâce aux plans locaux d'urbanisme

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[Tribune] Lutter contre les pollutions et nuisances grâce aux plans locaux d'urbanisme
Par Karine Muller-Perriand, chargée d'affaire Qualité de l'air et santé au Cerema, le 2 mai 2018
Cette semaine, Karine Muller-Perriand, chargée d’affaire Qualité de l’air et santé du Cerema, revient sur le rôle croissant des plans locaux d’urbanisme dans la lutte contre les pollutions et nuisances. "Par exemple, en donnant plus de place aux modes actifs dans la ville par la création de cheminement piétons, de voies cyclables ou de stationnements de vélos, le PLU peut créer les conditions favorables à leur développement", estime-t-elle.

Préserver la qualité de l’air et prévenir les pollutions
et nuisances de toutes natures sont des objectifs assignés aux collectivités publiques en charge de l’urbanisme (article L101-2 du code de l’urbanisme). De plus en plus, de collectivités considèrent les PLU (Plans Locaux d’Urbanisme) comme un levier possible d’action en faveur de la qualité de l’air.

Les PLU sont des documents d’urbanisme qui ont pour objectif d’aménager et d’organiser du territoire sur le long terme. Les choix qu’ils portent aujourd’hui dessinent les villes et les communes de demain. Ils conditionnent les modes de fonctionnement des territoires ainsi que leur capacité à réduire leurs émissions de polluants et l’exposition des populations.
A travers les documents opérationnels du plan, que sont le projet d’aménagement et de développement durable, le règlement, le plan de zonage et les orientations d’aménagement et de programmation (OAP), les collectivités peuvent mettre en œuvre des mesures qui contribuent à éviter ou réduire les émissions de polluants. Par exemple, en donnant plus de place aux modes actifs dans la ville par la création de cheminement piétons, de voies cyclables ou de stationnements de vélos, le PLU peut créer les conditions favorables à leur développement. Il peut aussi limiter l’exposition des populations à la pollution atmosphérique en définissant, par exemple dans une OAP, les principes d’aménagement d’un quartier ou d’un secteur, en imposant un retrait des constructions par rapport aux infrastructures routières, la construction de bâtiments écran en premier rideau puis de zones résidentielles à l’arrière de ceux-ci, etc. La collectivité en charge de l’élaboration de son PLU peut aussi faire des choix de localisation d’équipements comme des zones d’activités ou des établissements recevant du public. Certaines populations étant plus sensibles à la pollution atmosphérique, comme les jeunes enfants ou les personnes âgées, il est important d’éviter de positionner ces bâtiments à proximité de sources d’émissions de polluants, par exemple à proximité d’une route très circulée.

Dans un nombre de cas croissant, la prise en compte de la qualité de l’air dans le PLU se fait au travers d’une évaluation environnementale (EE) du plan. Celle-ci ne peut être dissociée du plan lui-même, car elle s’insère, de manière progressive et itérative, dans les démarches de réflexion et d’élaboration du PLU. Sa portée se matérialise dans les différents documents opérationnels du plan à travers l’intégration de mesures d’évitement ou, à défaut, de réduction des impacts dommageables du plan sur l’environnement.
L’EE est intégrée au rapport de présentation du PLU. Son contenu, défini à l’article R151-3 du code de l’urbanisme, permet de rendre compte du processus d’élaboration du plan et de justifier des choix effectués au regard de l’environnement.
Il comprend un état initial de la qualité de l’air, qui doit démarrer dès l’étape du diagnostic du PLU. Cette étape importante, réalisée dans le respect du principe de proportionnalité, a pour objectif d’identifier les enjeux du territoire par une analyse croisée de la qualité de l’air avec la sensibilité de ce territoire. Elle nécessite de réaliser un bilan global de la qualité de l’air, qui va porter, d’un point de vue qualitatif, notamment sur la présence, la localisation et la description des sources d’émissions du territoire et, d’un point de vue quantitatif, sur les niveaux de polluants mesurés ou modélisés. Ces éléments doivent ensuite être croisés avec les populations présentes sur le territoire, dont la sensibilité vis-à-vis de la pollution atmosphérique aura été préalablement qualifiée. Par ailleurs, cet état initial doit intégrer des perspectives d’évolution en prenant en compte l’impact des projets connus, non encore réalisés, qui auront des conséquences sur la qualité de l’air.

L’EE doit aussi analyser les incidences notables et prévisibles de la mise en œuvre du plan sur la qualité de l’air. Chaque orientation ou disposition doit être interrogée au regard de son incidence sur la qualité de l’air, que ce soit au niveau des émissions, des concentrations ou de l’exposition des populations. Par exemple, l’installation d’une zone d’activités loin des zones habitées de la commune, aura un impact sur les émissions et les concentrations à un niveau local, mais pas sur l’exposition des populations de la commune. Cependant, si cette zone d’activités est proche d’habitations d’une commune limitrophe, il peut être nécessaire d’adapter le périmètre d’analyse des effets. La pollution ne connaissant pas les frontières administratives, les choix du PLU cumulés à ceux des territoires voisins, peuvent conduire à une augmentation de la population exposée.

L’EE doit justifier des choix opérés par rapport à d’autres solutions envisagées. Pour la qualité de l’air, l’argumentaire déployé pour les grandes orientations stratégiques du document sera plutôt général ; il mettra en avant les gains attendus de la mise en œuvres des grandes politiques publiques de développement du territoire en termes de réduction ou de limitation des émissions de polluants. En revanche, pour la localisation de certaines zones d’activités, de quartiers résidentiels ou d’établissements dits sensibles, comme les écoles, ou pour leur aménagement (retrait des habitations par rapport aux axes routiers), l’argumentaire fourni aura une grande importance dans les choix opérés.

Prendre en compte la qualité de l’air dans l’élaboration des documents d’urbanisme impose une réflexion globale et systémique sur le milieu bâti, les réseaux de transports, les activités polluantes, la localisation des populations sensibles en interaction avec d’autres nuisances (bruit, GES, etc.). Par ailleurs, cette réflexion doit s’appréhender à différentes échelles spatiales, territoire, quartier et bâtiment, en ayant toujours à l’esprit qu’en matière de qualité de l’air, l’évitement est à privilégier à la recherche de moyens de protection.
Karine Muller-Perriand, chargée d'affaire Qualité de l'air et santé au Cerema
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