Le gestionnaire du réseau ferré principal en France – Réseau ferré de France jusqu'en 2014 et SNCF Réseau à partir de 2015 – est propriétaire de 103 000 hectares et d'un réseau linéaire de 36 500 km, dont environ 28 000 km sont ouverts à la circulation des trains. Plus de 8 000 km de ligne, dans des états très variables, ne sont donc pas utilisés. Il est certain qu'une petite partie seulement de ce patrimoine pourrait retrouver un usage ferroviaire à court ou moyen termes, en raison de la faible demande locale de transport ferroviaire ou de l'état des infrastructures. Ce patrimoine fait cependant naître de nombreux projets de réutilisation en concordance avec les besoins locaux, la plupart du temps des voies cyclables. Dans la mesure où ces projets ne sont pas contraires à l'intérêt du transport ferroviaire et qu'ils prévoient une réutilisation de l'emprise des lignes très différente de son affectation au service public ferroviaire, le statut, le mode de gestion et la propriété des emprises doivent être étudiés et, le cas échéant, modifiés. De la Deuxième Guerre mondiale jusqu'au début des années 2010, gestionnaire du réseau a fermé, déclassé et cédé les emprises mobilisées par les projets de tiers. Cependant, dans un contexte incertain sur le long terme concernant les besoins de transport, les réseaux d'infrastructure, la disponibilité en énergie et les modalités d'aménagement du territoire, un changement de politique était nécessaire, afin de préserver l'univers des choix pour l'usage de ces emprises sur le long terme. Un réseau d'emprises linéaires disponibles sur l'ensemble du territoire national constitue en effet un bien unique à préserver pour de futurs usages de transport – la dynamique démographique des territoires sur le long terme pouvant justifier la réactivation de certaines lignes ferroviaires – ou d'autres usages. I. Le contexte actuel du réseau ferré : un effort non financé de renouvellement des infrastructures La gestion d'un réseau ferré est une activité inscrite sur le long terme. La durée de vie de l'infrastructure, la mise en œuvre des grands projets et l'amortissement des investissements se comptent en décennies. Selon leur nature et leur niveau de sollicitation, les composants de l'infrastructure (rails, traverses, ballast, caténaires, etc.) doivent être remplacés dans une périodicité d'une à dix décennies. Les lignes à faible trafic du réseau ferré disposent ainsi généralement d'équipements antérieurs à la Seconde voire à la Première Guerre mondiale, soit d'une époque précédant la généralisation du transport routier. Depuis, l'amélioration du réseau ferré structurant a mobi-lisé l'essentiel des ressources disponibles et l'infrastructure des lignes secondaires du réseau – dont le service public ferroviaire de proximité est le principal utilisateur – a vieilli. Un audit réalisé en 2005 pour le compte de Rff et de la SNCF1 a montré le sous-investissement d'alors dans le renouvellement du réseau. (voir la figure 1 en page suivante) Jusqu'au début des années 1980, la SNCF renouvelait 1 000 km de voie ferrée par an (dont 10 à 15 % sur la moitié secondaire du réseau). Le rythme de renouvellement a ensuite été divisé par deux au cours des années 1980, quand la baisse de 30 % du trafic de marchandises réduisait les besoins de maintenance du réseau et surtout quand la SNCF devait mobiliser des ressources pour financer le développement du réseau Tgv. Le réseau secondaire a particulièrement été impacté, avec un quasi-arrêt du renouvellement pendant vingt ans. La prise de conscience au cours des années 2000 du vieillissement du réseau a débouché sur le retour à un rythme de renouvellement de 1 000 km de voie par an à partir de 2009. L'âge moyen de la voie a aujourd'hui été stabilisé sur le réseau, mais il augmente toujours sur les principales lignes. De nombreuses limitations de vitesse (dits ralentissements) continuent d'apparaître (+30 % en quatre ans sur la moitié principale du réseau), témoignant de l'état encore insatisfaisant des voies. En zone dense, le réseau n'est pas suffisamment dimensionné par rapport à la croissance des besoins et plusieurs nœuds majeurs du réseau sont proches de la saturation, entraînant un aléa exponentiel de retard des trains. À la gare de Lyon-Part-Dieu, le nombre de trains en retard aux heures de pointe a doublé en dix ans. En particulier, la technologie utilisée sur le réseau n'est plus toujours adaptée à la situation. En Ile-de-France, un tiers des retards de trains Transilien sont liés à un manque de fiabilité de l'infrastructure et la moitié des installations d'espacement automatique des trains datent d'avant 1950, quand la traction à vapeur dominait encore le réseau ; la fréquentation a depuis été multipliée par trois. La priorité pour les prochaines années ira donc au maintien et à la modernisation du réseau principal, où les usagers-contribuables sont les plus (et de plus en plus) nombreux. Le choix industriel de renouveler le réseau a cependant un prix. Pendant que le plan de renouvellement augmentait nettement les dépenses, les ressources du réseau sont restées au même niveau. En huit ans, un déficit annuel de trésorerie de 1,5 milliard d'euros s'est creusé dans les comptes de Rff, qui a supporté le doublement du renouvellement alors que l'Etat baissait ses contributions. De fait, le renouvellement du réseau (2 milliards d'euros par an) se fait à crédit ; son financement actuel n'est pas durable. (figure 2) Le réseau secondaire français, dont la proportion de lignes à faible trafic est une spécificité parmi les grands réseaux d'Europe, atteint quant à lui un seuil critique en de nombreux points : son entretien revient cher (comme pour tout équipement en fin de vie), les financements manquent, la rentabilité socio-économique (prenant en compte la plupart des paramètres connus, même qualitatifs) n'est pas toujours avérée dans les conditions actuelles ou prévisibles. Dans trois régions (Midi-Pyrénées, Auvergne et Limousin), un effort massif de renouvellement d'une partie du réseau régional a été réalisé dans le cadre de « plans rail », mais globalement le réseau secondaire en France n'a pas retrouvé sa performance nominale. Il est certain que les prochaines années seront déterminantes concernant l'extension du réseau des dessertes ferroviaires. Si certaines devaient être arrêtées, il ne s'agirait pas d'opérations motivées par des économies budgétaires, comme lors des décennies précédentes. Cette fois, le réseau ferré se trouve face à un mur d'investissement qu'il ne pourra franchir seul, alors que la dette de son gestionnaire atteint déjà 36 milliard d'euros. Trois grands scénarios se dessinent pour les prochaines années : Au fil de l'eau : dans un contexte de ressources insuffisantes et de lourd déficit, poursuivre comme aujourd'hui l'entretien de toutes les lignes du réseau, en contenant autant que possible leur vieillissement et l'apparition croissante de ralentissements. Sans solution globale vis-à-vis du mur d'investissement, ce scénario de saupoudrage des ressources conduirait à moyen terme à la fermeture de nombreuses lignes en zone rurale. Redéploiement stratégique : dans un même contexte de ressources insuffisantes et de lourd déficit, établir une vision de moyen/long terme sur le service attendu sur chaque ligne et prioriser la maintenance du réseau secondaire. Ce scénario permettrait de concentrer les moyens disponibles et de pérenniser les lignes où le train peut apporter le meilleur service. Quelques lignes seraient transférées sur route en refondant l'offre, avec parfois un service au moins équivalent au train. Nouveaux financements : trouver de nouvelles ressources publiques pour financer le renouvellement des lignes à faible trafic. Ce scénario permettrait de pérenniser leurs services ferroviaires, pour un coût de quelques milliards d'euros à l'échelle nationale, soit l'équivalent de la construction d'une ligne à grande vitesse. Quel que soit le scénario, des baisses de coût d'entretien et de renouvellement par rapport à la situation actuelle sont possibles, par l'adaptation des référentiels techniques aux besoins ou une gestion de proximité. La mise en concurrence est déjà largement utilisée dans les opérations de renouvellement. Sur le long terme, le dimensionnement du réseau relève du seul choix des pouvoirs publics nationaux et régionaux et des ressources qu'ils souhaitent y consacrer – actuellement environ 8 milliards d'euros par an hors investissements d'infrastructure. L'opérateur de réseau peut certes assurer une phase de transition, le temps qu'un nouvel équilibre financier soit trouvé. Il lui est cependant impossible d'assumer financièrement sur le long terme les choix ou les non-choix de ces pouvoirs publics et de s'endetter continuellement pour maintenir l'existant. Il est donc impératif que les pouvoirs publics déterminent une stratégie pour les lignes régionales. La réforme ferroviaire en cours pourrait engager les acteurs dans cette direction, avec la conclusion d'un contrat pluriannuel entre l'Etat et le gestionnaire de réseau comportant des objectifs de performance, des orientations en matière d'exploitation, d'entretien et de renouvellement ainsi qu'une trajectoire financière associée. Le scénario qui sera effectivement suivi résultera d'un équilibre complexe entre la politique plus ou moins éclairée et coopérative de l'État et des autorités organisatrices des transports régionaux, le montant et la provenance des ressources des régions (fiscalité, transferts de l'État) et le mode de financement du réseau secondaire. Bien sûr, la réforme territoriale (fusion de régions, augmentation de leurs compétences), la réforme ferroviaire (avec la création d'un gestionnaire d'infrastructure unifié), l'ouverture à la concurrence (pour l'exploitation des services ferroviaires régionaux) et l'évolution des besoins et des services de transport (télétravail, intermodalité, covoiturage, etc.) auront un impact sur l'avenir des lignes régionales. Dans la situation actuelle, l'état et le financement de l'infrastructure devraient cependant demeurer les paramètres déterminants de leur pérennité ou non ; plusieurs renoncements récents à la desserte ferroviaire l'ont rappelé (Volvic–Lapeyrouse, Montluçon–Eygurande, Verdun–Châlons-en-Champagne, Sarre-guemines–Bitche, etc.). En zone rurale, aucune évolution actuelle ne semble pouvoir significativement changer la situation en faveur des lignes régionales, alors que les besoins croissent en milieu urbain et périurbain, où des réactivations de lignes peuvent au contraire se justifier. La Fédération nationale des associations d'usagers des transports (Fnaut) relève ainsi 2 000 km de « lignes fragilisées par les déficiences de l'exploitation SNCF ou par la dégradation prononcée de la voie »2 . II. La problématique des lignes inutilisées De nombreuses lignes ont déjà perdu leur desserte en raison d'une offre inadaptée, d'un trop faible trafic, de l'arrêt des circulations de fret ou de l'état de l'infrastructure. Depuis la Seconde Guerre mondiale, 10 000 km de ligne du réseau d'intérêt général ont déjà été déclassés et irrémédiablement vendus à des tiers. La majorité a perdu sa fonction de transport et sa continuité linéaire, fondue dans le parcellaire agricole ou dans l'urbanisation (cultures, zones pavillonnaires ou commerciales, etc.) ; quelques centaines de kilomètres de routes ont aussi été tracées sur d'anciennes emprises ferroviaires. Une première prise de conscience a ensuite permis de mieux valoriser leur caractère linéaire, la plupart du temps en les transformant en voies vertes ou de randonnée (environ 3 000 km) lors des vingt dernières années. Quelques lignes ferroviaires sont réutilisées par des transports urbains (tramway de Montpellier ou T2 en Ile-de-France), et plus de 500 km sont exploitées par de nombreux trains touristiques (trains à vapeur ou autorails diesel) et vélorails (draisines à pédales). Par ailleurs, Rff possède 8 000 km de lignes sans trafic, avec une grande variété de situation : 5 500 km dans le domaine public (dont 4 000 km encore dans le réseau ferré national) et 2 500 km déclassés et souvent déferrés, dans le domaine privé de Rff. Ces 8 000 km de ligne ne forment pas un réseau connexe mais constituent un ensemble de sections dispersées sur tout le territoire national, en grande majorité en zone rurale. L'argent manque pour la maintenance du réseau utilisé ; très peu de moyens sont donc disponibles pour l'entretien des lignes inutilisées, limité à assurer la sécurité des tiers (surveillance des ouvrages d'art, maîtrise du risque d'incendie, etc.). Bien souvent, l'entretien de la voie ferrée (au minimum 10 000 €/km/an) est suspendu dès l'arrêt du trafic et la végétation n'est par la suite maîtrisée que partiellement. En une ou deux décennies, le passage de trains peut être rendu impossible par la pousse d'arbustes ; aux passages à niveau, les rails finissent par quasiment disparaître dans la chaussée. Les ouvrages d'art constituent les éléments les plus problématiques à entretenir : certains sont importants ou construits en matériaux nécessitant un minimum d'entretien (acier) pour perdurer ; plusieurs millions d'euros sont parfois nécessaires pour une simple remise en peinture anticorrosion, comme pour le viaduc des Fades (Puy-de-Dôme). Enfin, les bâtiments d'accueil des voyageurs des gares sont souvent en ruine quand ils n'ont pas été vendus. L'état technique et les perspectives financières du réseau utilisé (cf. partie I) ne permettent pas de fonder beaucoup d'espoir dans la réactivation ferroviaire de l'essentiel de ce patrimoine de 8 000 km. Bien souvent, les besoins de transport ne le justifieraient pas par rapport au coût des opérations. À court et moyen termes, un meilleur rapport fréquentation/coût pourrait probablement être obtenu en recourant à de nouveaux opérateurs d'infrastructure ou de transport, tel qu'on a pu l'observer en Allemagne lors de plusieurs réactivations. À long terme, l'évolution des territoires n'est pas systématiquement linéaire et peut rattraper le réseau resté en place. Une ligne hier fermée par manque de trafic peut aujourd'hui se situer dans un nouveau contexte géographique pouvant justifier sa réactivation. On observe ainsi une dizaine de lignes ayant fait l'objet de reprises des circulations de voyageurs depuis 1997, quand les premières régions sont devenues autorités organisatrices des transports régionaux. (Voir la figure 3) Après 200 km entre 1980 et 1996, 151 km de lignes ont retrouvé des circulations de voyageurs depuis 1997 (500 km en ont perdu) et six projets cumulant 104 km peuvent être considérés comme très avancés (en travaux ou très bientôt). On observe que les reprises de circulations de voyageurs se rapportent à des contextes géographiques variés : liaisons transfrontalières, périurbaines, régionales ou pour des déplacements de longue distance. Le trafic de fret semble apporter un concours important au rétablissement du service de transport de voyageurs : il est resté actif sur les lignes rouvertes ou bien avait été arrêté depuis moins de trente ans. Précisons que le montant de l'investissement rapporté au nombre de voyageurs – qui varient tous deux très fortement selon les opérations – peut être un indicateur particulièrement intéressant, sans qu'il soit ici possible d'en exposer les précautions d'interprétation nécessaires. Au cours de l'histoire de ces lignes, le contexte géographique a parfois fortement changé. La croissance de la mobilité transfrontalière et l'expansion urbaine ont justifié le rétablissement de liaisons ferroviaires. La ligne Cannes–Grasse en est le meilleur exemple. Ouvert en 1871, le service voyageurs fut reporté sur la route en 1938, dans un contexte encore assez rural. Puis, le développement de la Côte d'Azur et de son arrière-pays fit considérablement augmenter la population de Grasse et des communes traversées par la ligne, passant de 25 000 habitants en 1946 à 78 000 en 2005, quand le service voyageurs fut complètement réactivé. La ligne a été électrifiée, et le service cadencé propose toutes les heures des trains directs vers les principales villes azuréennes. Deux mille voyageurs empruntent la ligne quotidiennement – à présent proche de sa limite de capacité – et elle est même devenue un élément important du projet de ligne nouvelle sur la Côte d'Azur3 . Un tel retournement de situation était inimaginable à l'arrêt des circulations de voyageurs en 1938 et on mesure aujourd'hui l'intérêt d'avoir préservé l'emprise et l'infrastructure, qui n'a finalement connu qu'une quinzaine d'années d'inactivité pour l'essentiel. III. Une nouvelle politique pour les lignes inutilisées L'histoire a donc montré que l'utilisation d'une ligne peut dans certains cas connaître des rebondissements, principalement en fonction de la dynamique des territoires. La visibilité à long terme peut être faible au moment de la prise de décision ; dans le contexte actuel de forte incertitude sur de nombreux facteurs de la mobilité (technologies, prix de l'énergie, urbanisation, etc.), il semble nécessaire de s'assurer d'une certaine réversibilité des décisions concernant la consistance du réseau. La nouvelle politique de Rff repose sur trois objectifs : préserver la continuité de l'emprise (propriété foncière, ouvrages d'art), dans un contexte de nombreuses incertitudes à long terme ; maîtriser les risques et les coûts de gestion, couramment faibles mais pouvant être exceptionnellement élevés sur les grands ouvrages d'art. Un nouvel usage présente les meilleures garanties de maintien en bon état par rapport à l'absence d'utilisation ; le cas échéant, mettre les emprises à disposition dans de bonnes conditions, pour permettre au porteur de projet de réutilisation de gérer l'emprise dans l'intérêt collectif, y compris celui du transport ferroviaire à plus long terme. Cinq principes guident la mise en œuvre de cette politique : Partir d'une vision de la mobilité des besoins ferroviaires à long terme, orientant les choix à faire à plus court terme ; Évaluer l'opportunité de permettre un projet en substitution de la voie ferrée à court et moyen termes, en procédant notamment à une évaluation prospective ; Conserver la propriété foncière des emprises dans le domaine public, pour garantir la préservation linéaire et la réversibilité de leur aménagement (des exceptions étant possibles dans des cas particuliers ou sans enjeu) ; Confier la gestion des lignes aux porteurs de projet par de nouvelles modalités, dans le cadre de la propriété de Rff et du principe de réversibilité. Le transfert de gestion est l'outil le plus adapté dans la plupart des cas ; Partager la vision de Rff et tenir compte des attentes des parties prenantes (porteurs de projet, acteurs des voies vertes ou du tourisme ferroviaire, les usagers des transports). Trois questions clés peuvent aider à la décision vis-à-vis d'un projet de réutilisation de l'emprise : Une exploitation ferroviaire commerciale est-elle envisageable à court ou moyen terme (d'ici vingt ou vingt-cinq ans) ? Une évaluation du potentiel de trafic est à réaliser, en particulier dans un scénario optimiste pour le transport ferroviaire. La section de ligne présente-t-elle un enjeu de préservation linéaire ? Cette question détermine l'opportunité pour Rff de rester propriétaire et de conserver la ligne dans le domaine public. La question se pose en particulier pour les sections très courtes. Le projet envisagé nécessite-t-il la dépose de la voie ou une gestion hors du réseau ferré national ? Cette question détermine l'opportunité de fermer ou pas une section de ligne, c'est-à-dire de lui retirer son affectation au réseau ferré national. La fermeture est nécessaire en cas de projet incompatible avec le maintien de la voie ferrée (voies vertes, occupations diverses). Mais paradoxalement, compte tenu des contraintes juridiques s'appliquant au réseau ferré national, il peut aussi être avantageux de fermer une ligne (et la retirer ainsi du réseau ferré national) pour bénéficier de conditions facilitant la reprise du trafic. Une exploitation ferroviaire reste donc possible sur une ligne dite “fermée”. Les voies vertes constituent le type de projet le plus couramment avancé pour la réutilisation de lignes inutilisées. Dans ce cas, en général, Rff ne déclasse plus et ne cède plus les emprises nécessaires – contrairement à la pratique antérieure régulièrement contestée par les associations d'usagers des transports. À présent, Rff se limite à la fermeture de la ligne, dont l'emprise est ensuite mise à disposition du porteur de projet par un transfert de gestion. Le premier transfert de gestion a ainsi été signé en mars 2014 avec le Conseil général de Seine-Maritime pour 24 km de voie verte sur l'emprise de l'ancienne ligne de Dieppe à Fécamp, dont RFF reste propriétaire. Les principes retenus pour une convention de transfert de gestion Le bénéficiaire doit être équipé des compétences nécessaires à la bonne gestion de l'emprise. Le bénéficiaire doit conduire le projet de réutilisation prévu et gérer la dépendance en conformité avec son nouvel usage. Le bénéficiaire devient gardien de la dépendance. Il en est pleinement responsable, ce qui évite les conflits d'interprétation, de responsabilité ou d'interpénétration sur l'entretien. Un état des lieux détermine l'état initial de la dépendance. Le bénéficiaire devra restituer la dépendance dans un état au moins équivalent (sans qu'il soit nécessaire d'y reposer une voie ferrée en mauvais état). Les plans et les derniers documents techniques sont remis au bénéficiaire. Les conventions temporaires d'occupation préexistantes avec d'autres bénéficiaires restent en vigueur, les prochaines devant le cas échéant être autorisées par Rff et le bénéficiaire (redevances au bénéfice de Rff). La durée de la convention peut aller de dix à vingt-cinq ans (à négocier, en fonction notamment de la durée d'amortissement des investissements). Elle est prolongeable. Le bénéficiaire s'attache à favoriser la connexion de l'équipement avec les gares existantes (intermodalité) et à donner une visibilité à l'héritage ferroviaire de la ligne (éléments d'infrastructure, supports d'information historique). La dépose de la voie est au bénéfice (produit de la vente de l'acier) ou à la charge (élimination des traverses bois) intégrale du bénéficiaire. Le transfert de gestion doit être financièrement neutre pour Rff : ni charges supplémentaires, ni recettes en moins. En cas de dénonciation du transfert de gestion avant son terme par Rff, le bénéficiaire sera indemnisé à hauteur des amortissements résiduels, selon les modalités de calcul prévues dans la convention. Un avis de signature de la convention est publié au bulletin officiel de Rff.