La distinction entre un port de plaisance et une zone de mouillages et d'équipement léger est parfois difficile à établir. Il a été jugé qu'un appontement d'un village de vacances (1) accueillant des embarcations ne constituait pas un port, tandis qu'un ouvrage de défense contre la mer permettant l'amarrage de quelques voiliers a été qualifié de petite installation portuaire (2). Selon l'article L. 2124-5 du Code général de la propriété des personnes publiques : « Des autorisations d'occupation temporaire du domaine public peuvent être accordées à des personnes publiques ou privées pour l'aménagement, l'organisation et la gestion de zones de mouillages et d'équipement léger lorsque les travaux et équipement réalisés ne sont pas de nature à entraîner l'affectation irréversible du site. » L'article R. 2124-40 dudit code précise à propos de ces travaux qu'« aucun ouvrage permanent n'est autorisé sur le sol de la mer en dehors des équipements d'amarrage et de mise à l'eau ». La question se pose parfois de savoir si un port de plaisance situé dans un estuaire ou sur un cours d'eau constitue un port maritime ou fluvial. La Convention de Genève du 9 décembre 1923 portant statut international des ports maritimes ne s'applique qu'aux ports maritimes de commerce. À propos de la construction du port « Marianne » sur le territoire de la commune de Montpellier, le Conseil d'État, dans un avis de sa section des travaux publics des 7 et 14 janvier 1992 (3), a considéré qu'un port de plaisance situé sur un cours d'eau en dehors de la circonscription de l'administration des affaires maritimes était un port fluvial. Le caractère maritime ou fluvial du port est indépendant en principe de la nature du domaine public sur lequel il est établi. Au regard du droit fiscal, le Conseil d'État a jugé que des installations de plaisance situées dans un port de commerce constituaient un port de plaisance (4). Toutefois, les règles de la police portuaire concernant les ports de commerce et de pêche s'appliquent dans ces ports à l'exception des bassins affectés exclusivement aux navires de plaisance (5). I. La consistance du domaine portuaire S'il n'existe pas de définition juridique du port en droit français, en revanche, le Code des ports maritimes prévoit une procédure de délimitation administrative (6) du port, laquelle détermine le périmètre de la zone présumée revêtir un caractère portuaire. Cette procédure intervient sous réserve du droit des tiers, c'est-à-dire que cette délimitation constitue une présomption simple du caractère portuaire (7). La délimitation administrative d'un port a pour effet de fixer la limite de compétence du préfet maritime (8) et du préfet du département, ainsi que le périmètre à l'intérieur duquel s'exerce la police portuaire (9). Elle n'a pas d'incidence sur les limites des collectivités territoriales, ni sur la consistance du domaine public portuaire (10). Toutefois, l'article R. 613-1 du Code des ports maritimes prescrit, pour les ports départementaux et communaux, que les limites du port « ne peuvent empiéter sur le domaine public de l'État qui n'aurait pas été mis à disposition de la collectivité ou du groupement compétent ». Bien qu'aucun texte ne le précise, il résulte de la jurisprudence que l'exploitation d'un port de plaisance constitue une mission de service public à caractère industriel et commercial (11). L'exercice de celle-ci justifie l'existence de la domanialité publique des ouvrages portuaires (12). Selon la loi : « Sous réserve de dispositions législatives spéciales, le domaine public d'une personne publique (…) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l'usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public. » (13) Font également partie du domaine public les biens des personnes publiques qui, concourant à l'utilisation d'un bien appartenant au domaine public, en constituent un accessoire indissociable (14). Il y a lieu malgré tout de retenir la volonté du législateur de réduire à l'avenir la consistance du domaine public par rapport à celle qui découlait de l'application des critères jurisprudentiels (15). Cependant les plans d'eau des ports de plaisance doivent normalement faire partie du domaine public, c'est ainsi que l'article L. 341-7 du Code du tourisme dispose qu'« avant d'être mis en communication avec la mer ou avec des bassins portuaires existants, les bassins et plans d'eau destinés à l'accueil des navires de plaisance doivent être incorporés au domaine public, avec une bande bord à quai, reliée à la voirie publique, d'une largeur suffisante pour la circulation et l'exploitation des installations ». En tout état de cause, l'eau à l'intérieur des bassins portuaires est indissociable (16) des ouvrages et fait partie du domaine public (17). Elle est protégée par la police de la grande voirie contrairement à l'eau de la mer en dehors des ports (18). À l'intérieur des ports de plaisance, le domaine public maritime et le domaine public fluvial peuvent coexister. La loi définit le domaine public artificiel à l'intérieur des limites administratives des ports comme les biens immobiliers appartenant à une personne publique et concourant à l'ensemble du fonctionnement du port, y compris le sol et le sous-sol des plans d'eau lorsqu'ils sont individualisables, le caractère maritime ou fluvial dépend de la situation de ces biens par rapport à la limite transversale de la mer. En amont, il s'agit du domaine public fluvial (19), tandis qu'en aval c'est le domaine public maritime (20). S'agissant des biens de retour des concessions, c'est-à-dire ceux qui reviennent gratuitement au concédant alors qu'ils sont financés par le concessionnaire, ils font partie du domaine public (21). Dans le silence du cahier des charges de la concession, les biens participant au fonctionnement du service public portuaire doivent être qualifiés de biens de retour (22). À propos de biens concourant au fonctionnement d'ensemble du port, il convient d'entendre les bassins, les quais, les écluses, les terre-pleins pour le stockage et la réparation des navires de plaisance, mais il n'y a pas lieu d'y intégrer nécessairement les bâtiments commerciaux et leur terrain d'assiette. Ceux-ci peuvent faire l'objet d'une décision de déclassement du domaine public et donner lieu à des contrats d'occupation de droit privé. Selon l'article L. 2141-1 du Code général de la propriété des personnes publiques : « Un bien d'une personne publique (…), qui n'est plus affecté à un service public ou à l'usage direct du public (23), ne fait plus partie du domaine public à compter de l'intervention de l'acte administratif constatant son déclassement. » L'avantage du déclassement est de permettre aux occupants du domaine privé de bénéficier de baux commerciaux, ce qui n'est pas admissible sur le domaine public (24). Quels sont les régimes d'occupation du domaine public dans les ports de plaisance ? II. L'occupation du domaine public portuaire Dans les ports de plaisance, le domaine public n'appartient plus systématiquement à l'État. En effet, si la première étape de la décentralisation en matière portuaire résultant de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 modifiée opérait seulement un transfert de compétences pour la gestion des ports maritimes de plaisance au profit des communes, l'article 30-X de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 modifiée dispose que : « Lorsque le transfert de compétences relatif à un port a été réalisé avant la publication de la présente loi, l'État procède, à la demande de la collectivité, au transfert à titre gratuit des dépendances du domaine public portuaire. » Cette loi a entraîné de plein droit, au profit des collectivités territoriales ou de leurs groupements, le transfert de propriété des ouvrages destinés à la plaisance dans les ports faisant l'objet de cette seconde étape de décentralisation. Hormis les ports intérieurs d'intérêt national, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent créer et gérer des ports intérieurs dont ils sont ou deviennent propriétaires (25). Enfin, dans les grands ports maritimes, l'ensemble des terrains et ouvrages appartenant à l'État, y compris les ouvrages affectés à la plaisance, ont été transférés gratuitement en pleine propriété à ces établissements publics (26). Quelle que soit la personne publique propriétaire du domaine public dans un port de plaisance, les régimes d'occupation prévus notamment par le Code des ports maritimes s'appliquent. A. Les régimes d'occupation Le port de plaisance peut être exploité en régie par la personne publique propriétaire, ou son exploitation peut faire l'objet d'une concession ou d'un affermage selon la procédure relative aux délégations de service public (27). S'agissant de l'occupation du domaine public portuaire par les usagers, elle donne lieu à une autorisation d'occupation temporaire sous la forme d'une convention d'amarrage ou d'une autorisation d'outillage privé avec obligation de service public (notamment pour l'exploitation d'engins de manutention ou d'équipements pour la réparation des embarcations). Le gestionnaire du domaine public portuaire dispose d'une liberté de choix du régime domanial à appliquer (28). Les autorisations d'occupation temporaire du domaine public, comme les autorisations d'outillages privés avec obligation de service public ne donnent pas obligatoirement lieu à une mise en concurrence (29). La loi définit le principe selon lequel : « Le titre fixe la durée de l'autorisation, en fonction de la nature de l'activité et de celle des ouvrages autorisés, et compte tenu de l'importance de ces derniers, sans pouvoir excéder soixante-dix ans. » (30) Toutefois, le Code des ports maritimes limite la durée des autorisations d'occupation dans les ports maritimes de plaisance sous réserve de la compatibilité avec les dispositions législatives. Ainsi, les concessions d'établissement ou d'exploitation d'infrastructures ou de superstructures portuaires ne peuvent être consenties pour une durée supérieure à cinquante ans. Les autres concessions, conventions et autorisations d'occupation de toute nature du domaine public ne peuvent être consenties pour une durée supérieure à trente-cinq ans (31). Pour l'occupation privative des postes à quai pour les navires de plaisance, la durée consentie ne peut être supérieure à un an, renouvelable chaque année dans les conditions définies par l'autorité compétente. Aux entreprises exerçant des activités de commerce et de réparation nautiques ou à des associations sportives et de loisirs, la durée est portée à cinq ans (32). De manière assez maladroite, l'article R. 631-4 du Code des ports maritimes dispose que : « Il peut être accordé des garanties d'usage de postes d'amarrage ou de mouillage pour une durée maximale de trente-cinq ans, en contrepartie d'une participation au financement d'ouvrages portuaires nouveaux constituant une dépendance du domaine public de l'État ». Cette garantie est interprétée par certains comme une autorisation d'occupation du domaine public portuaire, alors qu'elle ne concerne en principe que les relations entre la société concessionnaire de l'exploitation du port de plaisance et ses actionnaires qui contribuent au financement des aménagements portuaires. Il s'agit en réalité d'un droit de réservation d'un poste d'amarrage, qui ne dispense pas le plaisancier actionnaire de la société concessionnaire du port de l'octroi d'une autorisation annuelle d'occupation (33). Parmi les conditions d'accueil des navires de plaisance dans un port, il y a la tarification appliquée à leur propriétaire ou exploitant. B. La tarification Le plaisancier peut être soumis à l'application de trois catégories de redevances. Il n'y a pas de taxe perçue par l'autorité portuaire ou son concessionnaire. La redevance d'utilisation du poste à quai concerne l'occupation du domaine public, elle n'a pas le caractère d'une redevance pour services rendus (34). C'est-à-dire que, même si l'occupant n'utilise pas son poste d'amarrage pendant toute la durée de son autorisation, il ne pourra pas bénéficier d'une redevance calculée prorata temporis. La loi fixe le principe selon lequel : « La redevance due pour l'occupation ou l'utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l'autorisation. » (35) Il est possible pour le gestionnaire du port de moduler le barème de la redevance en fonction de la longueur des navires de plaisance (36), et non selon le dispositif d'amarrage. La majoration de la redevance doit être justifiée par une amélioration du service. Il a été jugé que : « pour être légalement établis, les tarifs des redevances des ports de plaisance doivent correspondre aux avantages que les usagers retirent de leurs équipements ; que si, pour la détermination de ces tarifs, l'autorité gestionnaire de ces ports peut tenir compte des dépenses de grosses réparations des ouvrages et est en droit de financer de telles dépenses, selon une proportion qu'elle détermine, par des redevances, et non par des emprunts, elle ne peut légalement mettre à la charge des usagers les dépenses correspondant à une extension de la capacité des ouvrages existants, que si les usagers actuels sont susceptibles d'en tirer un avantage » (37). Lorsque les plaisanciers ont recours à des outillages publics, comme des élévateurs à bateaux, ils doivent payer une redevance d'usage de ces outillages, dont le barème est fixé selon une procédure administrative définie par le Code des ports maritimes (38). Il s'agit d'une redevance pour services rendus, c'est-à-dire qu'il doit exister une adéquation entre les prestations fournies et le prix demandé. Les plaisanciers non professionnels sont protégés par le droit de la consommation (39). Enfin, pour l'utilisation des infrastructures portuaires (chenaux, écluses, quais, bassins…) les plaisanciers peuvent être soumis à un droit de port, à savoir la redevance d'équipement des ports de plaisance (40), et le cas échéant, à une redevance sur les déchets d'exploitation des navires. Bien que perçu par l'administration des douanes pour le compte de l'exploitant portuaire, il s'agit d'une redevance pour services rendus (41). La Cour de cassation a admis l'exonération du paiement de la redevance de stationnement pour un navire de plaisance armé à la pêche, estimant que cette affectation pouvait justifier un régime distinct par rapport aux navires normalement destinés à la navigation de plaisance (42). Comme pour l'ensemble des ports maritimes ou fluviaux de commerce et de pêche, l'exploitation et les ouvrages des ports de plaisance sont protégés par la police de la grande voirie. III. Protection juridique du domaine public portuaire L'exercice du pouvoir de police portuaire ne permet pas toujours d'assurer le fonctionnement normal du service public en raison du maintien sur place de l'occupant sans titre du domaine public ou perturbant l'exploitation portuaire. Dans le silence des textes et en l'absence de péril grave et imminent (43), l'exploitant du port doit demander au juge compétent d'ordonner l'expulsion de l'occupant. A. La police de la grande voirie Il résulte de l'article L. 2132-2 du Code général de la propriété des personnes publiques que : « Les contraventions de grande voirie sont instituées par la loi ou par décret, selon le montant de l'amende encourue, en vue de la répression des manquements aux textes qui ont pour objet, pour les dépendances du domaine public n'appartenant pas à la voirie routière, la protection soit de l'intégrité ou de l'utilisation de ce domaine public, soit d'une servitude administrative. » Malgré la mise en œuvre de la décentralisation en matière portuaire, pour les ports maritimes, le préfet du département demeure seul compétent pour déférer les contrevenants devant les juridictions administratives. Il y a lieu de souligner que le règlement général de police des ports maritimes de commerce et de pêche (44) ne s'applique pas dans les bassins réservés exclusivement à la plaisance. Cet adverbe ne doit pas être interprété à la lettre, il vise en réalité les bassins affectés à titre principal à la navigation de plaisance (45), même s'ils accueillent accessoirement des embarcations de pêche. En tout état de cause, les infractions à la police de la grande voirie visées à l'article 30 dudit règlement général ne peuvent pas être constatées dans les ports de plaisance. Seules certaines infractions définies par le Code des transports concernant l'ensemble des ports maritimes peuvent être poursuivies dans ces ports (46). Le régime de la police de la grande voirie est particulièrement rigide. La jurisprudence écarte de nombreux prétextes avancés par ceux qui tentent d'y échapper. Ainsi, l'absence de délimitation du domaine public (47) ou de délimitation administrative d'un port (48) est sans effet sur l'exercice des poursuites. Celles-ci peuvent être engagées contre le propriétaire d'un ouvrage construit par un prédécesseur (49). L'absence d'autorisation d'occupation du domaine public constitue une contravention de grande voirie, même si l'occupant paye une redevance domaniale (50). C'est également le cas lorsque l'occupant sans titre du domaine public bénéficie d'une tolérance (51) de la part du gestionnaire de celui-ci, ou à propos de l'utilisation d'un poste d'amarrage avec l'accord de son titulaire, mais sans l'autorisation de l'autorité chargée de la police portuaire (52). On peut encore citer comme exemples d'excuses non recevables, l'absence de gêne à la navigation (53), de même que l'amarrage d'un bateau à un poste réservé aux navires (54) ou d'un navire à un poste réservé à des moyens nautiques légers (55). C'est le propriétaire du navire mentionné sur les registres de l'administration des douanes qui doit être poursuivi en cas d'infraction à la police de la grande voirie (56), et ce, en raison de l'effet relatif des conventions. B. L'expulsion des occupants d'un port de plaisance Plusieurs situations peuvent justifier l'expulsion d'un occupant du domaine public portuaire affecté à la plaisance, le juge compétent pour statuer dépend du fondement juridique de la demande. Sauf dans le cas de voie de fait ou dans celui où s'élève une contestation sérieuse en matière de propriété, le juge administratif est compétent (57) pour statuer sur une demande d'expulsion du domaine public portuaire, que l'occupation contestée résulte de l'absence de tout titre d'occupation ou de l'expiration, pour quelque cause que ce soit, du titre précédemment détenu. L'expulsion nécessite l'existence d'une situation d'urgence et qui ne se heurte à aucune contestation sérieuse (58). À propos du refus d'un plaisancier de libérer les lieux en l'absence de renouvellement de son autorisation d'amarrage, le Conseil d'État a jugé que : « Le fonctionnement normal du port de plaisance, qui a pour finalité, en permettant l'amarrage des bateaux, l'accueil à la journée ou à l'année des plaisanciers à la disposition desquels la commune doit mettre un équipement et des prestations adaptées en contrepartie d'un tarif qu'ils acceptent d'acquitter, requiert que les plaisanciers qui utilisent un anneau d'amarrage, disposent d'un titre régulier d'occupation, s'acquittent, en contrepartie, de la redevance au taux fixé par la commune et, lorsqu'ils cessent de s'en acquitter ou n'ont plus de titre régulier, libèrent l'anneau d'amarrage ; que l'expulsion demandée vise à assurer cet objectif d'accès égal et régulier des usagers au service public portuaire alors que les demandes d'accueil par des plaisanciers inscrits sur une liste d'attente sont supérieures à 430 ; que dans ces conditions, tant l'urgence que l'utilité de la mesure d'expulsion (…) est justifiée. » (59) La mesure d'expulsion peut être assortie d'une astreinte (60) afin de contraindre l'occupant irrégulier à quitter les lieux dans les plus brefs délais. Précisons qu'une embarcation utilisée comme logement peut faire l'objet d'une ordonnance d'expulsion, et que la commune n'a pas l'obligation de mettre un autre emplacement à la disposition du propriétaire du bateau (61). Même lorsqu'un poste d'amarrage dans un port de plaisance est occupé irrégulièrement, avant de se prononcer sur la demande d'expulsion, le juge doit rechercher si cette situation fait obstacle à la continuité et au bon fonctionnement du service public portuaire, si tel n'est pas le cas, l'existence d'une situation d'urgence n'est pas établie (62). Conclusion Malgré l'appellation de « port privé » utilisée parfois pour désigner un port de plaisance, en France tous les ports de plaisance relèvent d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public local, même s'ils sont construits et exploités sous le régime d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public (63). Parmi les principales préoccupations des gestionnaires de ports de plaisance, il y a, d'une part, le manque de places (64) pour accueillir tous les navires, et d'autre part, la situation des navires abandonnés (65). Jusqu'à présent, la loi n'envisage une procédure pouvant entraîner la déchéance du propriétaire que pour les navires abandonnés à partir de vingt-cinq tonneaux de jauge brute. Un projet de loi portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports, récemment adopté (66) par le Sénat, devrait modifier l'article L. 5141-1 du Code des transports pour rendre applicable le régime des navires abandonnés à tout engin flottant ou navire en état de flottabilité répondant à ce critère d'abandon quelle que soit sa taille. Il s'agit d'un progrès indéniable qui répond à l'attente des gestionnaires de ports de plaisance. Mais en cas de destruction des embarcations abandonnées, se posera toujours le problème de l'élimination des déchets (67). À l'avenir, l'extension des ports de plaisance ne semble plus envisageable d'une manière générale, leurs gestionnaires devront réserver l'utilisation de leurs équipements aux plaisanciers qui naviguent effectivement, tandis que certains d'entre eux devront accepter le stockage à terre de leur embarcation. Le service public auquel fait partie la protection de l'environnement implique le partage des prestations entre les usagers. C'est une conception normale de l'intérêt général !