Si l'État détermine par la réglementation et la fiscalité les grandes orientations de la politique de gestion des déchets, et peut mener des programmes de sensibilisation, les communes ou leurs groupements sont responsables du service de l'élimination des déchets ménagers, des déchets qu'elles génèrent elles-mêmes (voirie, espaces verts...), ainsi que des déchets d'origine commerciale ou artisanale assimilables aux déchets ménagers qu'elles peuvent collecter et traiter sans sujétions techniques particulières. (Articles L. 2224-13 et 2224-14 du Code général des collectivités territoriales). Cette compétence se rattache à leur mission historique en matière de salubrité publique (article L. 2212-2 du Cgct). Il leur appartient de définir les modes de collecte (étendue des prestations, présentation et conditions de remise des déchets, modalités de collectes sélectives, séparation de certaines catégories...) et de traitement des déchets (décharges, incinération, compostage...), mais également le mode de financement, qui peut être plus ou moins incitatif à l'adoption de comportements vertueux (réduction des déchets, efforts de tri, recyclage...). Elles peuvent transférer cette responsabilité à un établissement public de coopération intercommunale (Epci) ou syndicat mixte. (Un transfert de compétences par voie conventionnelle est également possible au profit du département). La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a rationalisé les périmètres d'organisation du service d'élimination des déchets ménagers à l'échelon intercommunal et clarifié les conditions de son financement. La réduction de la production et le recyclage des déchets demeurent un enjeu majeur, malgré les améliorations de la gestion des déchets apportées depuis la loi sur les déchets du 13 juillet 1992. Le choix du mode de financement du service apparaît comme un facteur essentiel permettant d'inciter les usagers à modifier leurs comportements. Cette incitation peut porter sur la réduction des déchets (éco-consommation, compostage individuel, réemploi), le développement du tri des déchets recyclables ou fermentescibles (déchets organiques, déchets verts) et sur une utilisation rationnelle du service (ne sortir son bac que lorsqu'il est plein, emmener certains déchets en déchetterie etc.). De même, le choix du mode de financement n'est pas sans conséquences sur les flux de déchets et l'économie du service. S'agissant des déchets municipaux, dans le cadre du Grenelle de l'environnement, une réflexion a été engagée sur la mise en place d'une tarification incitative et équitable pour le financement du service public des déchets. La mise en place d'une telle tarification permet de faire payer les usagers en fonction du service réellement rendu et ainsi de les responsabiliser. Or, actuellement, le service public d'élimination des déchets est financé en grande partie par l'intermédiaire de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères dont le montant n'est pas fonction de la quantité de déchets produite par les ménages. I. LES MODALITÉS DE FINANCEMENT EXISTANTES Il existe deux modes principaux de financement du service public d'élimination des déchets. La taxe d'enlèvement des ordures ménagères (Teom), basée sur le foncier bâti, couplée avec la redevance spéciale, d'une part. La redevance d'enlèvement des ordures ménagères (Reom), liée au service rendu, d'autre part. Plus rarement, ce service public est financé directement sur le budget général, à l'aide des taxes locales (en 2004, 5,6 % des communes finançaient entièrement le service public d'élimination des déchets sur le budget général). Il convient également de mentionner à côté de ces modes principaux - dont il est intéressant de rappeler les caractéristiques afin d'en appréhender les limites - l'existence d'autres recettes : les recettes de ventes de matériaux issus du tri, d'énergie issue de la valorisation énergétique ou de compost issu de la valorisation organique, les contributions des organismes agréés dans le cadre de la responsabilité élargie des producteurs (Rep), les subventions publiques (État, Ademe, Agences de l'Eau, régions, départements...). Aux termes de l'article L. 2224-13 du Cgct, les communes peuvent transférer à un Epci ou à un syndicat mixte soit l'ensemble de la compétence élimination et valorisation des déchets des ménages, soit la partie de cette compétence comprenant le traitement, la mise en décharge des déchets ultimes ainsi que les opérations de transport, de tri ou de stockage qui s'y rapportent. Les opérations de transport, de tri ou de stockage qui se situent à la jonction de la collecte et du traitement peuvent être intégrées à l'une ou l'autre de ces deux missions. Ainsi, deux missions, la collecte et le traitement, sont distinguées au sein de cette compétence et seuls les transferts soit de l'ensemble de la compétence, soit du seul traitement sont autorisés. En principe, seul la commune ou le groupement qui dispose de la totalité de la compétence et est responsable de la collecte est en mesure d'instituer la Teom ou la Reom (sauf à recourir, pour les Epci à fiscalité propre membres d'un syndicat mixte, à l'un des régimes dérogatoires voir infra). Par ailleurs, afin de permettre aux communes, aux Epci et aux syndicats mixtes de s'adapter aux nouvelles conditions posées par la loi du 12 juillet 1999, un régime transitoire a été institué (jusqu'au 15 octobre 2008 pour la Teom et au 31 décembre 2008 pour la Reom). La Teom La Teom est une taxe facultative locale, créée par une loi du 13 août 1926, assise sur le foncier bâti. Son assiette est le revenu net cadastral servant de base à la taxe foncière sur les propriétés bâties (50 % de la valeur locative), avec laquelle elle est perçue. Ainsi n'est-elle pas liée à la quantité de déchets produite par le ménage. La Teom, à l'instar du financement par le budget général, relève d'une logique fiscale. En raison de sa nature, elle est dépourvue de lien avec le service rendu à l'usager. Sa mise en oeuvre ne comporte pas de difficultés pour la collectivité, qui n'a pas à identifier les redevables, à émettre les factures et à en assurer le recouvrement. En revanche, la Teom et le financement par le budget général doivent être complétés par la redevance spéciale, qui impose de telles opérations pour les artisans et commerçants utilisant le service. En outre, depuis 2005, les communes et groupements de plus de 10 000 habitants assurant au moins la collecte des déchets et levant la Teom doivent retracer, dans un état spécial annexé aux documents budgétaires, le produit de la taxe et l'ensemble des recettes. La Teom est perçue pour le compte des collectivités locales par les trésoreries, qui la leur reversent en prélevant en contrepartie des frais d'assiette et de recouvrement, de dégrèvement et de non-valeurs. La Teom n'est pas une ressource exclusive et son institution demeure facultative. Lorsque les sommes perçues augmentées des recettes éventuelles (ventes de matériaux issus du tri, contributions des organismes agréés dans le cadre de la Rep...) ne couvrent pas l'intégralité du coût du service, le budget général de la collectivité peut être mis à contribution pour compléter le financement. En revanche, la Teom ne peut pas coexister avec la redevance d'enlèvement des ordures ménagères. Dès lors qu'ils respectent les principes posés par la loi de 1999, les communes, les Epci à fiscalité propre (communautés de communes, communautés d'agglomération, communautés urbaines, communautés et syndicats d'agglomération nouvelle) ainsi que les syndicats intercommunaux et syndicats mixtes peuvent instituer la Teom. La Teom porte sur toutes les propriétés soumises à la taxe foncière sur les propriétés bâties, ou qui en sont temporairement exonérées, ainsi que sur les logements des fonctionnaires ou employés civils et militaires. Son taux est déterminé librement par l'assemblée délibérante de la commune ou du groupement compétent. Les propriétés bénéficiant d'une exonération permanente de taxe foncière en sont exonérées. Les autres propriétés exonérées sont limitativement énumérées à l'article 1521 du Code général des impôts : les usines, les locaux sans caractère industriel ou commercial loués par l'État, les départements, les communes, les établissements publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance et affectés à un service public. Les assemblées délibérantes ont la possibilité de lever cette exonération par délibération et d'assujettir ainsi tous ces locaux à la taxe à compter de l'année suivante. Les organes délibérants des collectivités compétentes peuvent en outre déterminer annuellement les cas d'exonération pour les locaux à usage industriel ou commercial et les immeubles munis d'un appareil d'incinération. Les locaux situés dans la partie de la commune ou du groupement où le service d'enlèvement des ordures ménagères ne fonctionne pas bénéficient d'une exonération de Teom. En revanche, l'éloignement d'une habitation du point de ramassage des ordures n'entre pas au nombre des exceptions prévues par la loi. La loi de finances pour 2005 a institué plusieurs mesures qui permettent de mieux proportionner le poids de la taxe au service rendu et de plafonner l'assiette de la taxe. Tout d'abord, ces dispositions précisent les conditions permettant de voter des taux différents en vue de proportionner le montant de la taxe à l'importance du service rendu en fonction des conditions de sa réalisation et de son coût. En outre, elles assouplissent le mécanisme permettant aux Epci et syndicats mixtes de voter, à titre dérogatoire, des taux différents de Teom afin de lisser, sur une période qui ne peut excéder dix ans (décomptés soit à partir de 2005 pour les groupements qui percevaient déjà la Teom à cette date, soit à compter de la première année au titre de laquelle le groupement perçoit cette taxe dans les autres cas), les augmentations de cotisations résultant de l'unification du mode de financement au sein des Epci qui assurent la compétence du service. Enfin, à compter de 2006, les communes et leurs Epci peuvent, sur délibération, instituer un plafonnement des valeurs locatives servant d'assiette à la Teom, dans la limite d'un montant égal au moins à deux fois le montant de la valeur locative moyenne communale des locaux d'habitation (article 1522 du Cgi). Depuis 1993, la Teom ou le financement par le budget général doivent être complétés pour la collecte et le traitement des déchets d'origine commerciale ou artisanale assimilés aux déchets ménagers par une redevance spéciale perçue auprès des usagers hors ménages (entreprises, établissements publics) dont les déchets sont collectés par la collectivité et peuvent être traités sans sujétions techniques particulières (article L. 2333-78 du Cgct). La redevance spéciale se substitue pour les déchets concernés à la redevance relative aux ordures ménagères en provenance des terrains de camping ou aménagés pour le stationnement des caravanes. La redevance spéciale est calculée en fonction de l'importance du service rendu et notamment de la quantité des déchets éliminés, à l'exception de l'élimination des petites quantités de déchets pour laquelle elle peut être fixée de manière forfaitaire. Fort logiquement, il est souhaitable de prévoir une exonération de la Teom pour les usagers qui acquittent la redevance spéciale. Enfin, le cumul de la redevance spéciale est interdit avec la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, qui doit comprendre ces producteurs professionnels dans son périmètre. La Reom Dans le cadre de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (Reom), dite redevance générale, créée par la loi de finances du 29 décembre 1974, c'est l'usager et non plus le contribuable qui supporte le financement du service d'élimination des déchets. En effet, cette redevance facultative, dépourvue de caractère fiscal, répond à une logique économique. Elle est calculée en fonction de l'importance du service rendu pour l'enlèvement non seulement des ordures ménagères mais aussi de tous les déchets assimilés dont la collectivité assure la collecte sans sujétions techniques particulières. Son produit doit couvrir le coût total du service. Depuis la loi de finances rectificative pour 2006, un financement complémentaire via le budget général est possible, pendant les quatre premières années de mise en oeuvre. Les communes, les Epci et les syndicats mixtes qui bénéficient de la compétence d'élimination des déchets des ménages peuvent instituer une redevance d'enlèvement des ordures ménagères calculée en fonction du service rendu dès lors qu'ils assurent au moins la collecte des déchets des ménages (article L. 2333-76 du Cgct). Lorsque les communes assurent au moins la collecte et ont transféré le reste de la compétence d'élimination à un Epci à fiscalité propre, elles peuvent, par délibérations concordantes avec ce dernier, établir un reversement partiel du produit de la Reom (ou de la Teom, le cas échéant) au profit de ce dernier. De plus, une commune (ou un Epci à fiscalité propre) adhérant à un syndicat mixte pour l'ensemble de la compétence "déchets ménagers", peut, si celui-ci assure au moins la collecte et n'a pas préalablement institué la Teom ou la Reom, décider d'instituer la redevance (ou la taxe) pour son propre compte (régime dérogatoire). Ce même Epci à fiscalité propre peut décider de lever la Teom ou la Reom, en lieu et place du syndicat mixte qui l'a préalablement instituée. Il n'existe pas de date limite pour instituer la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, mais la décision ne peut pas avoir d'effet rétroactif. La redevance est instituée par l'assemblée délibérante de la collectivité locale ou de l'établissement public qui en fixe le tarif. Elle est recouvrée par cette collectivité, cet établissement ou, par délégation de l'assemblée délibérante, par le concessionnaire du service. Son montant varie généralement selon le nombre de personnes dans le foyer, pour les ménages ou selon le volume du bac, pour les autres usagers (établissements publics, entreprises). D'autres critères peuvent être pris en compte : nombre de sacs poubelles distribués, volume des conteneurs individuels distribués, nature des déchets, type d'organisation de la collecte, tri effectué, etc. La redevance est dite classique lorsque l'usager paie de manière forfaitaire en fonction de son utilisation du service. Elle est dite incitative, lorsque le montant de la redevance est lié à la quantité de déchets produits. Avec une redevance classique, le montant ne varie pas en fonction des efforts de réduction des déchets réalisés par l'usager (prévention, tri, compostage). La redevance incitative, s'inscrit quant à elle, dans une politique de prévention et de valorisation des déchets en favorisant la réduction de leur production et la responsabilisation des citoyens. Elle suppose outre une part fixe, une part variable liée à la quantité réelle de déchets produits par l'usager, calculée généralement à partir du poids ou du volume d'ordures ménagères résiduelles présentées à la collecte. Une telle redevance incitative peut avoir pour conséquence une importante diminution des tonnages de déchets collectés. Cette diminution permet en outre de maîtriser les coûts du service d'élimination des déchets ménagers. Toutefois, seule une vingtaine de collectivités (couvrant 360 communes et 520 000 habitants) ont mis en place des redevances incitatives avec des critères liés réellement au comportement des usagers (source : Ademe). Le système de la Reom apparaît plus équitable et plus transparent que la Teom ou le budget général. Toutefois, sa mise en oeuvre entraîne des contraintes. La collectivité doit la recouvrir, ce qui suppose la création d'un fichier des redevables. Elle supporte la charge des impayés, mais pas les frais de gestion imposés par le Trésor Public. L'instauration de la Reom confère au service un caractère industriel et commercial qui impose l'établissement d'un budget annexe équilibré en recettes et en dépenses, conformément aux dispositions de l'article L. 2224-1 du Cgct. Le produit de la Reom doit équilibrer le montant total des dépenses du service d'élimination des déchets. La collectivité doit en outre calculer son montant pour chaque usager en tenant compte du service rendu. Cette adéquation n'est pas toujours facile à apprécier. II. UNE ÉVOLUTION SOUHAITABLE VERS UNE TARIFICATION PLUS INCITATIVE ET ÉQUITABLE Ces deux modes principaux de financement, que sont la Teom et la Reom, présentent un certain nombre d'avantages et d'inconvénients, comme le souligne le Conseil économique et social dans un récent avis du 2 mai 2008. Ce dernier déplore un manque de cohérence entre les objectifs de prévention et de valorisation des déchets et le système actuel de financement. En effet, la Teom n'a pas de lien avec les quantités de déchets ni avec la qualité du tri du contribuable. En outre, elle ne concerne pas tous les producteurs de déchets desservis par le service public (la redevance spéciale est rarement utilisée) et son assise sur la valeur locative la rend inéquitable. En effet, l'absence de révision des bases pendant de longues périodes peut conduire à une valeur locative très différente pour un même logement d'une commune à l'autre, voire d'une rue à l'autre. À défaut de critères adéquats, la Reom ne présente pas réellement de caractère incitatif. Le plus souvent son montant est basé sur le nombre de personnes dans un foyer ou le volume du bac, ce qui ne présente aucun caractère incitatif. Pour le Conseil économique et social, si la situation en France a globalement changé parce que la prise de conscience environnementale est de plus en plus forte, il manque cependant encore à la politique des déchets « une feuille de route et un système de financement du service qui soit à la fois moteur et cohérent ». Dans le cadre du Grenelle de l'environnement, le groupe en charge de ce dossier a proposé l'instauration progressive par les collectivités locales d'une part minimale de tarification variable incitative obligatoire (qui augmente en fonction de la quantité de déchets résiduels présentés à la collecte) et équitable pour le financement du service public des déchets. Cette tarification incitative de la gestion des déchets ménagers pourrait s'appuyer soit sur la Reom, soit sur une Teom adaptée comprenant une part fixe également répartie sur l'ensemble des foyers et une part variable incitative fonction de la quantité de déchets collectés par le service. Un renforcement des contrôles, des sanctions et du pouvoir de police des maires apparaît également nécessaire pour accompagner le développement d'une tarification incitative. L'Association des maires de France et l'Amorce se sont montrées très réservées sur le caractère obligatoire de cette mesure. L'Amf a en outre insisté sur le fait que pour éviter les transferts de charges des producteurs vers les usagers, la mise en place d'une facturation incitative doit obligatoirement s'accompagner d'un élargissement de la Rep, laquelle confie la responsabilité de la gestion des déchets de consommation aux producteurs ayant mis les biens sur le marché. Par ailleurs, le groupe "déchets" a envisagé une mise en oeuvre effective de la redevance spéciale à destination des artisans et commerçants, avec l'appui des fédérations professionnelles et des chambres consulaires. Enfin, il a insisté sur la mise en place des plans locaux de prévention de la production de déchets, mais pour l'heure les mesures proposées pour leur financement ne font pas consensus. Dans son dernier avis en date du 2 mai 2008, le Conseil économique et social propose, parmi une vingtaine de propositions, de remplacer les dispositifs actuels de Teom, Reom et redevance spéciale par une redevance incitative avec des modalités d'application « adaptées et rénovées ». À l'instar de la redevance sur l'eau, cette redevance comporterait une partie fixe et une partie variable, la partie fixe permettant de financer les coûts fixes et amortissements. La partie variable pourrait être fonction de paramètres modulés localement. La redevance devrait intégrer l'ensemble du service public, y compris les déchetteries, et pouvoir être modulée par des critères sociaux pour éviter de faire peser des charges trop importantes sur des foyers à revenus modestes. Le Conseil économique et social propose de moduler cette redevance par des critères prenant en compte le nombre de personnes à charge dans un même foyer et les revenus du ménage. Afin d'assurer la transparence des coûts et d'encourager la responsabilisation de l'usager, cette redevance ferait l'objet d'une facture individuelle, détaillant les déchets produits, le coût généré, et donnant des pistes pratiques pour changer de comportements. Enfin, cette redevance permettrait d'étendre la contribution au financement de la gestion des déchets ménagers à l'ensemble des administrations et équipements publics (écoles, collèges, mairies...) et pallier ainsi les insuffisances de la redevance spéciale. Elle s'appliquerait aux usagers du service public et non aux professionnels disposant de filières propres d'élimination dans des conditions conformes à la loi. Pour, le Conseil économique et social, le cadre législatif national doit être revu afin de redonner au système toute sa cohérence. Quoi qu'il en soit, une nouvelle loi sur les déchets sera nécessaire pour transposer la nouvelle directive-cadre, dont l'adoption est prévue en 2008.