Aujourd'hui, la règle de la constructibilité limitée affecte notablement les communes rurales. Elle est codifiée à l'article L 111-1-2 du Code de l'urbanisme qui dispose : « En l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposables aux tiers, ou de tout autre document d'urbanisme en tenant lieu, seules sont autorisés, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune : l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension des constructions existantes ; les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national ; les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes ; les constructions et installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique, qu'elle n'entraîne pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L 110 et aux dispositions des chapitres V et VI du titre IV du livre 1er ou aux directives territoriales d'aménagement précisant les modalités d'application ». L'article L 111-1-2 pose donc en principe l'inconstructibilité des parties du territoire communal qui ne sont pas encore « actuellement urbanisées ». Ce principe général souffre quatre exceptions. Les différents cas d'appplication La règle de la constructibilité limitée s'applique sur les territoires des communes non couverts par un POS ou PLU opposables aux tiers, et une carte communale opposable aux tiers, ou tout document d'urbanisme en tenant lieu. En cas d'annulation et de déclaration d'illégalité du POS ou du PLU, en vertu de l'article L 121-8 du Code de l'urbanisme, les règles générales d'urbanisme et le principe de la constructibilité limitée redeviennent applicables si, à compter de la notification de la décision juridictionnelle définitive, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent constate, par une délibération motivée, que les dispositions du PLU antérieur au PLU annulé ou déclaré illégal sont illégales par suite du changement intervenu dans les circonstances de fait ou de droit. Pareillement, la règle de la constructibilité limitée s'applique dans le cas d'un PLU à l'état de projet (CE, 15 avril 1996, n° 98060). L'instauration d'une carte communale, en vertu de l'article L 124-1 du Code de l'urbanisme, a pour effet d'écarter la règle de la constructibilité limitée (CAA Nancy, 2 juin 2005, ministre de l'Equipement, n° 01NC0319). A l'avenant, la mise en place d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) a pareillement pour effet d'écarter la règle de la constructibilité limitée. La règle de la constructibilité s'articule avec certaines dispositions du RNU, et notamment celles des articles R 111-4, R 111-14, R 111-21, l'exemple le plus prégnant étant celui de l'article R 111-14 (ancien article R 111-14-1), permettant au maire de s'opposer à une demande si les constructions projetées « sont de nature... à favoriser une urbanisation dispersée, incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés ». Une attention particulière doit en effet être portée ici sur l'articulation entre la règle de la constructibilité limitée et celle de l'article R 111-14. La règle de la constructibilité limitée s'articule encore avec les dispositions de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, dite « loi Montagne » et celle n° 86-2 du 3 janvier 1986, dite « loi Littoral », et la loi n° 85-697 du 11 juillet 1985, dite « loi Construction voisinage des aérodromes ». Des critères nés de la jurisprudence La règle de la constructibilité limitée suppose que les constructions ne puissent être autorisées que dans les parties actuellement urbanisées de la commune. La notion de partie actuellement urbanisée de la commune ne fait pas l'objet d'une définition textuelle. C'est donc la jurisprudence qui a été amenée à dégager différents critères qui s'articulent essentiellement sur l'environnement du projet et la présence d'équipements, les différentes circonstances de fait étant prises en compte et notamment : l le nombre des constructions voisines ; l la proximité immédiate de bourgs ou hameaux ou, de manière plus générale, la proximité de l'urbanisation ; l l'intégration du projet au site. Le juge administratif, le plus souvent, combine ces différents critères, aucun de ces critères n'étant à lui seul décisif et prééminent. Par exemple, n'a pas été considéré comme situés dans une partie actuellement urbanisée de la commune : un terrain compris dans un secteur naturel éloigné de toute agglomération, ne comportant que quelques constructions disséminées le long d'une voie de circulation, le tènement le plus proche étant séparé du bâtiment par un ruisseau, quand bien même le terrain serait desservi par les réseaux d'eau et d'assainissement et par une voie de circulation (CAA Marseille, 12 avril 2007, Palmade, n° 04MA02240). Des exceptions circonscrites La première exception concerne « l'adaptation, le changement de destination, la réfection ou l'extension des constructions existantes ». Modification de l'aspect ou du volume, extension ou surélévation, adjonction d'une pièce supplémentaire, entrent dans ce cadre, ces travaux pouvant changer la destination des bâtiments (CAA Lyon, 26 novembre 2002, Ministre de l'Equipement, BJDU, 1/2003, p. 66). Un bâtiment agricole peut être aménagé à ce titre en maison d'habitation (CAA Nantes, 30 octobre 2001, Dutertre, n° 00-581). En revanche, il n'y a pas adaptation dans la transformation d'un abri de jardin en maison d'habitation (CE, 10 juin 1992, n° 109891). Le juge administratif a une approche restrictive des travaux de réfection. Dans ce cadre, c'est à juste titre qu'est refusé le permis de construire visant à reconstruire un bâtiment alors que seules les fondations de l'ancien subsistent (TA Lyon, 15 juin 1990, Voobden et Tercyny, n° 8942225). En revanche, le maire commet une erreur manifeste d'appréciation en refusant le permis de construire pour achever les travaux de construction d'un bâtiment à usage d'annexe, dès lors que l'ensemble des murs de ce bâtiment est en bon état apparent et que les lieux avoisinants ne présentent aucun intérêt particulier (CAA Bordeaux, 7 novembre 2005, Rey, n° 02BX01397). La deuxième exception vise les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs, à l'exploitation agricole, à la mise en valeur des ressources naturelles et à la réalisation d'opérations d'intérêt national. Ce sont les contraintes de localisation de ces bâtiments spécifiques sur le territoire communal qui expliquent l'adjonction de cette exception. Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs visent, par exemple, les stations d'épuration, de pompage, les déchetteries, une décharge d'ordures ménagères. Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole concernent notamment les bâtiments agricoles (hangars, silos, ...), les bâtiments forestiers (scieries, maisons de garde...). L'exception visant les constructions nécessaires à l'exploitation agricole est particulièrement intéressante au regard de son articulation avec les termes de l'article R 111-14 (ex R 111-14-1) du Code de l'urbanisme. Il permet à l'autorité compétente en matière d'autorisation d'urbanisme de s'opposer à une demande s'il apparaît que les constructions projetées « sont de nature... à favoriser une urbanisation dispersée, incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés ». Ainsi, quand bien même la transformation d'une grange en logement correspond à une des exceptions à la règle d'inconstructibilité en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, le permis de construire doit être annulé, dès lors que ce changement de destination favorise une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants (CE, 10 novembre 2006, n° 283201, Ministre de l'équipement, Juris Data n° 2006-070988). Les opérations d'intérêt national recouvrent des travaux relatifs aux agglomérations nouvelles, à l'aménagement de la Défense, à l'aménagement de la zone de Fos sur Mer... Incompatibilité, intérêt communal... La troisième exception vise les constructions et installations incompatibles avec le voisinage des zones habitées et l'extension mesurée des constructions et installations existantes : installations classées, usines de traitement des ordures ménagères, stations d'épuration en constituent l'essentiel. La quatrième et dernière exception vise « les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elle ne porte pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique, qu'elle n'entraîne pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L 110 et aux dispositions des chapitres V et VI du titre IV du livre 1er, ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application ». Le conseil municipal est seul compétent pour déterminer l'intérêt communal, au travers d'une délibération, préalable à la décision relative à l'autorisation d'urbanisme. La délibération envisagée doit faire l'objet d'une motivation précise et explicite, inspirée par des considérations tirées de l'intérêt d'une implantation en dehors des zones urbanisées de la commune (CE, 12 octobre 1992, PA, 8 novembre 1993, p. 8). Cette délibération constitue une simple mesure préparatoire à la délivrance du permis, en tant que telle insusceptible de recours pour excès de pouvoir, ne faisant pas grief (TA Clermont-Ferrand, 7 novembre 2006, Gungah et autres, n° 0601027). Une dérogation à la règle peut être accordée dans le but de maintenir la population de la commune, lorsque existe une perspective avérée de diminution (CE, 17 décembre 2007, Ministre des transports, n° 295425). Mais l'intérêt communal ne s'apprécie pas uniquement au regard des préoccupations démographiques de la commune. L'intérêt communal se combine notamment avec l'absence de surcroît important des dépenses publiques ou encore l'absence d'atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publique. On retrouve ici les règles nationales d'urbanisme. L'intérêt communal n'a pas été reconnu dans les hypothèses suivantes : l n'est pas suffisamment motivée la délibération du conseil municipal qui avance seulement l'objectif de lutte contre la désertification des campagnes (CAA Bordeaux, 6 mars 2007, Guerin, n° 04BX01885) ; l L'implantation de constructions à usage d'habitation dans une zone à vocation exclusivement agricole au motif d'un apport de population (CE, 12 octobre 1992, n° 85663) ; l Un programme de 113 maisons individuelles dans une commune d'environ 2000 habitants (CAA Paris, 18 mars 1997, société Kaufmann and Broad, BJDU, 3/1997, p. 225). On perçoit, à travers ce panorama de la règle de la constructibilité limitée, l'importance des circonstances locales sur la pratique et le contrôle opéré par le Juge administratif.