L'actualité de ces dernières années (catastrophes naturelles et technologiques en série, risques de terrorisme...) a souligné l'émergence durable de cette nouvelle préoccupation. Il devenait donc indispensable, pour l'Etat, de redéfinir les orientations en la matière, de créer une véritable culture de la préparation au risque et à la menace, de rappeler ou de donner de nouvelles responsabilités aux collectivités territoriales ; la protection des populations et de l'environnement étant des missions essentielles pour les pouvoirs publics. Cela concerne, au premier chef, les collectivités locales, échelons de proximité dont les élus voient leurs responsabilités croître et affirmées par le Parlement qui a voté trois lois importantes qui renforcent le rôle et les responsabilités des collectivités face aux risques. Les textes réglementaires La loi Bachelot du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages qui impose : - la création des Comités locaux d'information et de concertation (CLIC) où le rôle des élus est essentiel pour développer au niveau local une culture du risque et de sécurité partagée pour tous ; - l'élaboration des Plans de Prévention des Risques Technologiques (PPRT) qui amène des contraintes d'urbanisme aux collectivités auxquelles il faut rajouter des contraintes financières dans le cas de mesures d'expropriation, de délaissement voire de préemption en partenariat avec l'Etat et les industriels. La loi de modernisation de la sécurité civile du 30 août 2004 qui impose la réalisation d'un Plan Communal de Sauvegarde (PCS) pour toutes les communes soumises à au moins un risque naturel ou technologique majeur (plus de 10 000 communes sont concernées en France) et qui incite les communes à mettre en place des réserves civiles communales pour compenser la diminution des moyens dont dispose l'Etat en cas de gestion de crise et de post-crise. La loi sur la Transparence et la Sécurité Nucléaire (TSN) du 13 juin 2006. Dans ce nouveau contexte juridique, les collectivités n'ont pas encore pris la mesure de ces nouvelles responsabilités. Elles le découvrent, à leurs dépens, dans la mise en oeuvre, par l'Etat, de ces nouvelles réglementations. Elles commencent à s'apercevoir qu'il s'agit bien d'un transfert de responsabilités importantes qui sont partagées de la même façon par toutes les collectivités, grandes et petites, urbaines ou rurales... sans que celles-ci, pour la plupart, ne disposent de l'expertise et des moyens financiers nécessaires pour y répondre. Les pouvoirs et les responsabilités des CLI Alors que les populations ne supportent plus la survenance de crise, que la société civile devient de plus en plus assurancielle, les collectivités locales doivent s'organiser pour répondre efficacement à leurs obligations et se développer avec des risques maîtrisés. Leur challenge est de faire coexister la collectivité avec ses activités économiques en conjuguant sécurité, environnement et développement. Ce constat est encore plus vrai dans le cadre de la loi TSN du 13 juin 2006 à un moment où nous sommes confrontés à un double problème : la relance des activités nucléaires et le stockage ou l'entreposage des déchets radioactifs nucléaires ou autres. Cette loi donne, notamment, un statut juridique aux Commissions locales d'information (CLI ) qui existent auprès de chaque site nucléaire et fixe à 50% minimum le nombre d'élus des CLI. Elle indique que le financement de ces CLI sera assuré par des subventions de l'Etat mais aussi par des subventions des collectivités locales. Cette volonté de responsabiliser les collectivités locales apparaît clairement quand Jean-Yves Le Dréaut, auteur d'un rapport parlementaire sur la transparence nucléaire, affirmait que cette loi offrait « un véritable statut aux CLI créées au fil des ans depuis la circulaire Mauroy mais dont les présidents devraient être désormais des élus et pris dans le collège des élus, afin que les préfets ne soient plus les seuls garants de l'information sur la sûreté nucléaire ». Ce qui veut dire que la CLI, dont la majorité est composé d'élus, dispose de pouvoirs mais aussi et surtout de responsabilités, comme : - organiser des expertises, y compris en matière épidémiologique ; - faire procéder à toute mesure ou analyse dans l'environnement relative aux émissions ou rejets des installations du site nucléaire ; - être obligatoirement consultée pour tout projet impliquant la réalisation d'une enquête publique ce qui ne sera pas sans incidence sur le développement des collectivités à l'instar des Plans de Prévention des Risques Technologiques (PPRT) dont la mise en place représente un véritable frein à leur développement (seuls, à ce jour, 3 PPRT ont été finalisés en France sur les 470 initialement prévus dans le cadre de la loi de juillet 2003). Le programme « Comité directeur pour la gestion de la phase accidentelle » Cette loi de 2006 sur la TSN donne aussi à l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN) un droit de servitude dans un rayon de 2 km autour de chaque site nucléaire pour lui permettre d'éviter, dans ce rayon, de construire tout bâtiment qui ne permettrait pas la mise à l'abri immédiate des populations et dont l'évacuation compliquerait significativement l'intervention des moyens planifiés dans le Plan particulier d'intervention (PPI). En pratique, pour chaque projet de la commune, serait évalué par l'ASN, sa compatibilité avec le dimensionnement des moyens de secours prévus dans le PPI qui est un plan de secours de l'Etat. C'est ainsi que, comme pour les PPRT, les communes concernées voient une partie de leur maîtrise de l'urbanisme leur échapper et dépendre de la décision de l'ASN ou de l'Etat. D'autres questions se posent aux collectivités : la subvention de l'Etat aux CLI leur permettra-t-elle de remplir leurs missions et de pouvoir faire face à ses responsabilités ? Quelle sera la participation financière que les collectivités locales devront apporter, en complément ? D'autre part, l'ASN, à la demande de l'Etat, s'est engagée dans le programme « Comité directeur pour la gestion de la phase accidentelle », le CoDir-PA, dont le but est de préparer les pouvoirs publics à la gestion d'une situation post-accidentelle suite à un accident nucléaire ou radiologique, avec une dispersion de substances radioactives sur une partie du territoire. Cette action doit prolonger les actions prévues par l'Etat pour assurer la protection des populations pendant la phase d'urgence. Mais les recommandations de ce programme se limitent à la première année suivant l'accident nucléaire et ne prennent pas en compte le moyen et le long terme de la crise. Dans les conclusions de cette première partie du programme CoDir-PA, il a été souligné que ce programme devrait être maintenu et amplifié et, surtout, qu'il devrait étendre la concertation à l'échelon local en impliquant notamment les collectivités locales et la CLI à cette gestion post-accidentelle. En effet, l'Etat s'est rendu compte, comme le retour d'expérience de la catastrophe de Tchernobyl le démontre, que sans l'implication réelle des acteurs locaux, cela pouvait déboucher sur une deuxième crise, notamment une crise de confiance envers les services de l'Etat qui ne sont pas préparés à une gestion de crise sur le moyen et le long terme. L'Etat sait qu'il devra s'appuyer sur les moyens territoriaux mobilisables à travers les Plans communaux de sauvegarde (PCS) et les réserves civiles communales par exemple. Mais il apparaît tout aussi clairement, que les territoires impactés resteraient confrontés à des problématiques complexes après la gestion de crise dans l'urgence qui concerneraient notamment : - la gestion des territoires contaminés, évacués ; - la vigilance sanitaire et environnementale ; - la gestion des mouvements de population sur le moyen et long terme ; - le redéploiement des activités humaines sur le territoire ; - l'indemnisation des populations... L'Etat jouerait alors plus un rôle de soutien auprès des acteurs des territoires. Mais il se pose deux questions essentielles pour les collectivités : comment impliquer sur ce thème du post-accidentel nucléaire les élus, la population et les autres acteurs locaux, au-delà des membres de la CLI ? Comment impliquer les acteurs susceptibles d'être concernés sur l'ensemble du territoire national et l'ensemble des niveaux de décision (local, régional, national) ? Trouver un espace de dialogue commun Il faut donc construire un dialogue et aboutir à un partenariat pluraliste et multi-niveaux dans le champ d'action du post-accidentel, champ d'action non encore reconnu par l'Etat, à l'exception de la gestion de crise dans l'urgence, et encore moins par les collectivités où il n'existe pas encore, pour la plupart du temps, de réelles prises de conscience et de responsabilité des élus en matière de risques nucléaires, domaine jugé très technique et opaque, tant par les élus que par la population. Il faudra pour cela aider à vaincre les barrières psychologiques. La nécessité d'un dialogue commun prend ici, tout son sens. Cet espace de dialogue commun, qui pourrait être CoDir-PA permettrait de coordonner et d'intégrer cette démarche expérimentale pour les territoires. Entre-temps, des propositions plus simples à mettre en place, dans le cadre de bonnes pratiques pourraient accélérer cette stratégie commune : - ouvrir aux élus et aux techniciens des collectivités des formations spécifiques de gestion de crise nucléaire, actuellement ouvertes aux seuls techniciens de l'Etat ; - impliquer de plus en plus les collectivités dans les exercices nationaux de crise nucléaire en intégrant, dans les scénarios retenus, la population locale (distribution de comprimés d'iode, mise à l'abri, évacuation...) ce qui permettrait aux collectivités de tester leur réactivité en période de crise mais aussi et surtout d'aborder la problématique du post-accident nucléaire, notamment sur le moyen et long terme. En conclusion, nous pouvons affirmer que les collectivités ont gagné, de par ces différentes lois, un droit de cité réel dans les domaines de la gestion des risques majeurs, de la transparence et de l'information de la population. Mais ce droit de cité leur donne des responsabilités civiques, sociétales, politiques, parfois assorties de sanctions pénales. Aussi, leur est-il conseillé de se doter de l'expertise et des moyens nécessaires pour faire face à ces nouvelles responsabilités et de rester vigilantes sur leurs évolutions.