Après le Grenelle de l'environnement et à la veille de la présidence française de l'Union européenne, le gouvernement, sous la pression des dernières mises en demeure de la Commission européenne, a souhaité combler le retard français au regard de ses obligations environnementales en déclarant l'urgence pour l'examen de ce projet de loi. La loi du 1er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement a donc été adoptée en une seule lecture sur la base d'une concertation qui remonte à l'automne 2006. Plus de quatre ans après l'adoption de son principe au niveau communautaire, cette loi transpose enfin la directive communautaire du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale et contribue à la mise en oeuvre des principes essentiels proclamés par la Charte de l'environnement de prévention (art. 3) et de réparation (principe dit « pollueur-payeur ») (art. 4). Ce texte, augmenté par voie d'amendements, transcrit de surcroît dans son titre II toute une série de directives communautaires (pollution marine, lutte contre le changement climatique, qualité de l'air, quotas de CO2, performance énergétique des bâtiments, déchets, produits biocides). Un décret d'application devrait voir le jour avant la fin de l'année. Le texte renforce notamment les peines encourues en cas de pollution marine et harmonise les sanctions carcérales pour éviter que celles-ci ne concernent que les navires arborant un pavillon français (art. L. 218-10 et suivant du Code de l'environnement). La loi déconnecte le calcul du montant de l'amende encourue en cas de rejet de produits polluants en milieu maritime de la valeur du navire et de la cargaison au profit d'une amende chiffrée (15 millions d'euros). Les catastrophes écologiques sont en effet le fait de navires en très mauvais état, donc d'une valeur limitée, transportant une cargaison peu onéreuse. Les navires véritablement dangereux n'encouraient jusqu'alors que des amendes relativement faibles au regard de leurs comportements. La loi prévoit également la possibilité de mieux protéger certains espaces naturels situés dans les circonscriptions des ports autonomes. Par ailleurs, le texte prévoit un dispositif élargissant le champ des contrôles possibles sur certaines activités susceptibles de porter atteinte aux sites Natura 2000 (art. L. 414-4 du Code de l'environnement). Les documents de planification, programmes ou projets d'activités, de travaux, d'aménagements, d'ouvrages ou d'installations ainsi que les interventions et manifestations sur le milieu naturel devront faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation des sites Natura 2000. Les documents ou projets concernés feront l'objet d'une liste nationale déclinée en listes locales en concertation avec tous les acteurs locaux, et notamment, avec des représentants de collectivités territoriales et de leurs groupements. Enfin, le texte tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 19 juin 2008 relative à la loi sur les organismes génétiquement modifiés, en inscrivant dans la loi la liste des informations qui ne peuvent en aucun cas rester confidentielles lorsque ces informations sont transmises en vue d'une demande d'agrément en matière d'utilisation confinée ou d'une demande d'autorisation de dissémination volontaire d'Ogm (art. L. 532-4-1 du Code de l'environnement). Le Conseil constitutionnel a en effet rappelé qu'il n'appartient qu'au législateur de préciser « les conditions et les limites » dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques prévu par l'article 7 de la Charte de l'environnement. I. LE PRINCIPE DE RÉPARATION DES DOMMAGES ÉCOLOGIQUES La loi relative à la responsabilité environnementale (Lre) transpose, dans son titre I, la directive 2004/35/CE du Parlement et du Conseil du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale en ce qui concerne la prévention et la réparation des dommages environnementaux. Ce texte inscrit ainsi pour la première fois dans le droit français, le principe de réparation des dommages écologiques causés aux biens non susceptibles d'appropriation que constituent les ressources naturelles, indépendamment de toute atteinte à des biens appropriés ou à des personnes. Tout en s'articulant avec le Code de l'environnement et certains chapitres du projet de loi Grenelle 1, la Lre vise à prévenir et réparer, en application du principe pollueur-payeur, les dommages graves causés à l'environnement (circonscrits à trois domaines : la qualité des eaux de surface et souterraines, l'état des sols et les espèces et habitats naturels protégés) par un site industriel ou par une activité professionnelle. Il s'agit, selon son rapporteur au nom de la commission des affaires économiques, Jean Bizet (également rapporteur du projet de loi Ogm), de « ne pas substituer le principe contribuable-payeur au principe pollueur-payeur et, en conséquence, de ne pas imposer l'intervention automatique des autorités publiques en cas de défaillance des opérateurs ». Les exploitants (personne physique ou morale, publique ou privée, qui exerce ou contrôle effectivement, à titre professionnel, une activité économique lucrative ou non lucrative) devront prendre les mesures préventives appropriées pour empêcher la réalisation du dommage, en limiter les effets ou le cas échéant, mettre fin à ses causes ou en limiter son incidence sur la santé humaine et sur les services écologiques. En cas de dommage, il leur reviendra de prendre les mesures de réparation permettant de retrouver l'état antérieur du milieu naturel. Les activités risquées (dont la liste sera fixée par décret) pourront entraîner la responsabilité de l'exploitant même en l'absence de faute (art. L. 162-1 du Code de l'environnement). En revanche, pour les autres activités qui ne présentent pas a priori un risque pour l'environnement, la pollution devra résulter d'une faute ou d'une négligence de l'exploitant. L'adoption de la Lre intervient quelques mois après le jugement du tribunal de grande instance de Paris du 16 janvier 2008, dans l'affaire de la marée noire engendrée par le naufrage de l'érika, qui a clairement consacré la possibilité d'une indemnisation d'un préjudice écologique, en dehors du préjudice moral et du préjudice matériel. Ce jugement a toutefois procédé à une application des principes classiques du droit de la réparation, distincte du régime de police administrative prévu par la Lre. En effet, selon Jean Bizet, ce nouveau texte institue « non pas un nouveau régime de responsabilité mais un régime de police administrative exercée sous le contrôle de plein contentieux du juge administratif ». Ce régime impose à l'exploitant responsable d'un dommage de prendre des mesures concrètes de réparation destinées à rétablir le milieu naturel endommagé dans son état initial. En effet, le texte ne vise pas à créer des sanctions financières mais à prévoir une remise en état d'un site détérioré. Cette réparation en nature s'exerce indépendamment des éventuelles poursuites pénales et civiles qui peuvent être exercées en cas de survenance d'un tel dommage. Le préfet, autorité administrative compétente pour mettre en oeuvre ce nouveau régime, procède à une évaluation de la nature et des conséquences du dommage. Il lui appartient également d'approuver les mesures de réparation envisagées par l'exploitant. Ces mesures sont de trois ordres : la réparation dite primaire, qui correspond à un retour à l'état initial ; la réparation complémentaire, qui doit permettre au site de produire les mêmes services environnementaux ; enfin, la réparation compensatoire destinée à compenser les pertes intermédiaires de ressources naturelles ou de services survenant entre le dommage et la date à laquelle la réparation primaire ou complémentaire a produit son effet. Le régime envisagé par la Lre couvre un panel d'exploitants plus large que celui propre au contrôle des installations classées pour la protection de l'environnement (Lcpe). Il pourra également s'appliquer, par exemple, aux impacts graves sur l'environnement des infrastructures de transport ou encore des installations touristiques en milieu naturel, en cas de faute de l'exploitant. Quoi qu'il en soit, cette nouvelle police devra s'articuler avec les polices spéciales préexistantes (déchets, installations classées, eau, chasse, etc.) dont la mise en oeuvre n'est pas remise en cause (art. L. 164-1). Outre les officiers et agents de police judiciaire, les agents chargés d'assurer ces différentes polices spéciales sont habilités à rechercher et constater les infractions aux obligations de prévention et de réparation prévues par la Lre (art. L. 163-1). Outre des dispositions précisant les notions d'exploitant responsable, de dommage et préjudice environnemental, de responsabilité ou d'exonérations de responsabilité - lesquelles demeurent imprécises et risquent de susciter, selon l'opposition et les associations environnementales, de futurs contentieux - plusieurs points de la Lre concernent directement les collectivités. Ainsi, celles-ci devront être consultées en cas de mise en oeuvre par un exploitant de mesures de réparation des dommages causés sur leurs territoires (art. L. 162-10 du Code de l'environnement). Après avoir demandé à l'exploitant de compléter ou modifier ses propositions de réparation, le préfet les soumettra pour avis aux collectivités territoriales ou à leurs groupements concernés en raison de leur objet, de la localisation, de l'importance ou de la nature du dommage. En cas d'urgence et lorsque l'exploitant tenu de prévenir ou de réparer les dommages ne peut être immédiatement identifié, les collectivités territoriales ou leurs groupements pourront proposer au préfet de réaliser eux-mêmes des mesures de prévention ou de réparation (art. L. 162-15). Les collectivités pourront alors prétendre au remboursement par l'exploitant responsable des frais engagés pour la mise en oeuvre des mesures de réparation ou de prévention, sans préjudice de l'indemnisation des autres dommages subis (art. L. 162-20). Le cas échéant, il appartiendra au préfet, après avoir recueilli les observations de l'exploitant, de fixer le montant que ce dernier doit rembourser. Mais surtout, à la suite de l'adoption d'un amendement déposé par Bruno Retailleau, sénateur de la Vendée, appuyé par la secrétaire d'État chargée de l'Écologie, Nathalie Kosciusko-Morizet, le texte reconnaît aux collectivités, dans le prolongement de la jurisprudence relative à l'érika, la possibilité de se constituer partie civile pour se prévaloir d'un préjudice lié à une catastrophe environnementale, au même titre qu'une association. II. POSSIBILITÉ POUR LES COLLECTIVITÉS DE SE CONSTITUER PARTIE CIVILE EN CAS DE DOMMAGES ÉCOLOGIQUES La loi française (art. 85 et suivant du Code de procédure pénale) permet à toute personne qui se prétend lésée par un crime ou un délit de saisir le juge d'instruction d'une plainte avec constitution de partie civile et ainsi de mettre en mouvement l'action publique (la victime doit au préalable porter plainte devant le procureur de la République). La victime est alors partie à l'instance répressive et peut, à ce titre, accéder au dossier d'instruction, solliciter des mesures d'instruction et disposer de voies de recours contre les décisions qui lui font grief. Lorsque l'affaire est renvoyée devant la formation de jugement, la victime peut déposer des conclusions de partie civile afin d'obtenir réparation. La faculté de se constituer partie civile est en principe réservée par l'article 2 du Code de procédure pénale à toute personne ayant subi un préjudice personnel et direct du fait de l'infraction, ainsi qu'aux associations habilitées par la loi à exercer les droits reconnus à la partie civile, dans des conditions limitatives. La loi sur la responsabilité environnementale inscrit dans le Code de l'environnement la possibilité pour une collectivité territoriale dont le territoire est touché par un dommage environnemental de se constituer partie civile dès lors qu'elle subit un préjudice direct ou indirect. Cette possibilité n'avait jusqu'à présent été reconnue par le juge, dans des cas très rares qu'aux seules collectivités propriétaires des biens directement touchés par le dommage ou exerçant sur ceux-ci une compétence spécifique en matière de protection de l'environnement leur imposant de préserver un territoire particulier. Alors que cette capacité à agir était en principe refusée aux assemblées délibérantes élues, les associations reconnues et agréées en matière d'environnement pouvaient, elles, se constituer partie civile en cas de dégâts directs ou indirects dans le ressort duquel elles exercent leur activité. Situation d'autant plus insatisfaisante que les collectivités sont généralement en première ligne pour réparer les conséquences d'une catastrophe écologique et effectuer les premières dépenses, qu'elles soient propriétaires du territoire concerné ou non. En outre, il n'apparaissait pas logique de permettre aux collectivités de se constituer partie civile en cas d'incendie volontaire en application de l'article 2-7 du Code de procédure pénale (même lorsqu'elles ne sont pas propriétaire du terrain) mais pas en cas de dommage environnemental. Autant de raisons mises en avant par Bruno Retailleau pour convaincre les parlementaires de combler cette carence. Dans le cadre de l'affaire de l'érika, les collectivités territoriales ont rencontré quelques difficultés à faire valoir un préjudice écologique, dans la mesure où aucune disposition ne leur permettait alors de se constituer partie civile lorsque ce dommage ne leur portait pas préjudice directement. Elles sont toutefois parvenues à faire reconnaître une atteinte à leur image de marque et à leur réputation constituée par la pollution. À côté des associations de protection de l'environnement, seul l'État et certaines entités prévues par la loi, comme l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, l'Office national de la chasse et de la faune ou encore le Centre des monuments nationaux pouvaient agir au nom de l'intérêt général et bénéficier d'un droit à réparation. Le gouvernement souhaitait limiter le champ d'application de ce dispositif, voté à l'unanimité par le Sénat, en ne permettant la constitution de partie civile des collectivités territoriales que comme parties jointes, une fois que les poursuites étaient engagées par le ministère public ou la partie lésé. Toutefois, la commission mixte paritaire (Cmp), réunie le 8 juillet, a souhaité à nouveau à l'unanimité accentuer le rôle des collectivités territoriales dans la protection de l'environnement, en supprimant la restriction introduite par le gouvernement en première lecture à l'Assemblée nationale. Pour le sénateur, Jean Bizet rapporteur de la Cmp, « à l'heure de la décentralisation, il apparaissait anormal que les collectivités territoriales voient leur faculté de se constituer partie civile subordonnée à l'action de l'État et qu'elles ne bénéficient pas, en la matière, des mêmes droits que les associations ». L'article L. 142-4 du Code de l'environnement prévoit ainsi la faculté pour les collectivités territoriales et leurs groupements d'exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect au territoire sur lequel ils exercent leurs compétences et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l'environnement ainsi qu'aux textes pris pour leur application. Cette faculté donnée aux collectivités locales ou à leurs groupements d'agir dès le stade de l'instruction leur permettra d'exercer tous les droits reconnus aux parties civiles, notamment l'accès au dossier d'instruction et les demandes d'actes. Dans le cas où l'affaire est renvoyée devant une juridiction de jugement, elles pourront ensuite faire valoir leurs droits, et en particulier obtenir la réparation du préjudice écologique subi.