Adoptée dans le cadre du Plan de relance de l'économie, la loi sur l'accélération des programmes de construction et d'investissement en constitue l'autre volet aux côtés du volet budgétaire inscrit dans la loi de finances rectificative pour 2009. Elle vise à accélérer les constructions de logements et les conditions dans lesquelles peuvent être réalisés les investissements publics et privés. A cette fin, elle assouplit différentes règles d'urbanisme et précise diverses dispositions afférentes aux contrats de partenariat. Enfin, elle simplifie les règles portant sur les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) en créant un troisième régime, intermédiaire entre la déclaration et l'autorisation. Par une décision du 12 février 2009 (n° 2009-575 DC), le Conseil constitutionnel a émis une réserve d'interprétation sur l'article 13 de la loi qui prévoit en 2009 et 2010, que les modalités de financement d'un contrat de partenariat, indiquées dans l'offre finale, présentent un caractère ajustable. Il a par ailleurs censuré six articles de la loi déférée (dépourvus de tout lien avec le projet de loi initial et constituant dès lors des cavaliers législatifs) : notamment les articles 22 (modifiant les pouvoirs de l'architecte des bâtiments de France dans la procédure d'autorisation des travaux réalisés dans le périmètre des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager), 32 (règle de fonctionnement de l'Association pour la gestion des fonds de pensions des élus locaux) et 33 (habilitation à réaliser par ordonnance un Code de la commande publique). I. LES MESURES EN MATIÈRE D'URBANISME ET DE LOGEMENT - Dérogation temporaire aux règles de construction en limite séparative lors des modifications de PLU La loi (art. 1) permet, jusqu'à fin 2010, au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), de procéder (selon une procédure simplifiée) à des modifications autorisant l'implantation de constructions en limite séparative dans une zone où le plan local d'urbanisme (PLU) impose un recul des constructions par rapport à ces limites. Les PLU et les documents d'urbanisme (art. L. 123-1 et suivants du Code de l'urbanisme) définissent la distance à respecter entre les constructions envisagées et les limites de propriétés séparant deux parcelles voisines. A défaut de précisions, ce sont les dispositions moins restrictives de l'article R. 111-18 qui s'appliquent et autorisent la construction en limite séparative. Les cartes communales ne comportent quant à elles pas de réglementation spécifique (les règles générales de l'urbanisme s'appliquent). Par application des dispositions de l'article R. 123-9, certains plans d'occupation des sols (POS) ou PLU peuvent interdire totalement la construction en limite séparative (cas de près d'une commune sur trois). Or, conformément aux dispositions de l'article L. 123-13, toute modification apportée aux critères affectant le caractère constructible dans les limites séparatives de propriétés suppose une modification du PLU. Aussi, la loi prévoit-elle que les modifications d'un PLU (ou d'un POS) ayant pour objet d'autoriser l'implantation de constructions en limite séparative ne donneront pas lieu, temporairement, à enquête publique. Ces procédures temporaires de révision du PLU devront toutefois être précédées d'une information préalable du public. Les informations concernant le projet de modification et l'exposé de ses motifs doivent être portés à la connaissance du public pendant un délai d'un mois, préalablement à la convocation du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI compétent. - Assouplissement des règles de modification des PLU Trois procédures pouvaient jusqu'à lors être engagées par les communes ou les EPCI pour faire évoluer un PLU (modification, révision, révision simplifiée). La loi (art. 2) complète l'article L. 123-13 du Code de l'urbanisme en créant une nouvelle procédure de modification simplifiée pour les rectifications d'erreurs matérielles, ainsi que pour les modifications mineures du PLU dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat. La modification simplifiée est adoptée par le conseil municipal ou par l'organe délibérant de l'EPCI compétent par délibération motivée, après que le projet de modification et l'exposé de ses motifs ont été portés à la connaissance du public, en vue de lui permettre de formuler des observations, pendant un délai d'un mois préalablement à la convocation de l'assemblée délibérante. Les rectifications d'erreurs matérielles relevaient jusqu'à lors de la procédure de révision simplifiée. - Suppression du droit de préemption urbain et du droit de priorité des communes sur les terrains compris dans le périmètre d'une opération d'intérêt national Le droit de priorité des communes ou des EPCI réside dans leur faculté de se porter prioritairement acquéreurs des biens immobiliers situés sur leur territoire et cédés par l'Etat et certains de ses établissements publics (SNCF, Réseau ferré de France, Voies navigables de France...). La loi apporte des limites au droit de priorité et au droit de préemption urbain pour les cessions d'immeubles de l'Etat comprises dans le périmètre d'une opération d'intérêt national (opérations d'aménagement particulièrement importantes : implantation de villes nouvelles, installations portuaires lourdes, aménagement et développement de zones aéroportuaires...). Le texte complète l'article L. 240-2 pour élargir ses dispositions relatives à l'exception du droit de priorité aux immeubles compris dans le périmètre des opérations d'intérêt national (visées à l'article L. 121-2 et énumérées à l'article R. 121-4-1). Il complète également les exceptions au droit de préemption urbain prévu à l'article L. 213-1 par un élargissement aux opérations d'intérêt national. - Transfert aux maires de la délivrance des autorisations préalables de changement d'usage des logements La loi de modernisation de l'économie (LME) du 4 août 2008 a transféré du préfet aux maires des communes de plus de 200 000 habitants ainsi qu'à ceux des communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, la compétence de délivrer les autorisations préalables de changement d'usage de logements (articles L. 631-7 et suivants du Code de la construction et de l'habitation). Il appartient désormais au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'EPCI de fixer, par délibération, les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations et déterminées les compensations éventuelles. La loi d'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés (art. 6) fixe l'entrée en vigueur de ces dispositions au 1er avril 2009 (au lieu du 1er janvier 2009) et renvoie à une loi de finances ultérieure le soin de déterminer les modalités de répartition entre les communes de la compensation financière des charges résultant de ce transfert de compétences. Enfin, pour éviter de bloquer tout changement d'usage, les arrêtés préfectoraux fixant les conditions dans lesquelles sont délivrées les autorisations de changements d'usage demeurent applicables jusqu'à l'entrée en vigueur du règlement qui doit s'y substituer après délibération par le conseil municipal (le 1er avril 2009). - Simplification des avis donnés par les commissions locales d'amélioration de l'habitat. Les décisions d'attribution des demandes de subventions de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) relevaient soit en l'absence de convention de délégation de compétences, d'une commission départementale d'amélioration de l'habitat (CAH) présidée par le directeur départemental de l'équipement ; en présence d'une convention de délégation de compétences, du délégataire (président du conseil général ou président de l'EPCI), après avis d'une commission locale de l'amélioration de l'habitat (CLAH). Les décisions du délégataire en matière de demande de subvention ANAH sont désormais prises dans le cadre d'un programme d'action fixé, après avis de la CLAH. La loi (art. 5) confère à la CLAH, un rôle consultatif sur le programme d'action établi par le délégataire (et non plus un rôle consultatif systématique en matière de décision d'attribution des subventions). - Raccourcissement des délais et relèvement de la redevance en matière d'archéologie préventive La loi ramène d'un mois à 21 jours le délai imparti à l'administration pour prescrire la réalisation d'un diagnostic archéologique (art. L. 522-2 du Code du patrimoine). Elle fixe un délai maximal de quatre mois pour la phase de diagnostic. Cette opération de reconnaissance, réalisée par les opérateurs publics, l'Institut National de Recherche en Archéologie Préventive (INRAP), ou par les collectivités locales disposant de services archéologiques agréés, permet de définir précisément la nature des fouilles éventuellement nécessaires. La loi fixe un délai de 6 mois pour l'engagement effectif des opérations de fouilles archéologiques et un autre délai de 18 mois, reconductible une fois pour leur achèvement (art. L. 523-9 et L. 523-10 du Code du patrimoine). En contrepartie, elle relève le taux de la redevance d'archéologie préventive (RAP) destinée à financer à la fois les diagnostics, la recherche archéologique et le Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP). La RAP est due par toute personne projetant des travaux d'aménagement affectant le sous-sol sur un terrain d'une superficie supérieure à 3.000 m2. Le texte porte de 0,3 % à 0,4 %, le taux de la RAP, à compter de l'entrée en vigueur de la loi, puis à 0,5 % à compter du 1er janvier 2010, pour les aménagements relevant du Code de l'urbanisme (art. L. 524-7 I du Code du Patrimoine). Il porte de 0,32 euro à 0,5 euro par m2 le montant de la RAP, à compter de l'entrée en vigueur de la loi, pour les travaux ne relevant pas du Code de l'urbanisme. Ce relèvement devrait générer une augmentation de 13 à 15 millions d'euros. - Création d'un régime d'autorisation simplifiée pour les ICPE Les installations classées pour la protection de l'environnement sont les activités industrielles ou agricoles dont l'exploitation présente des risques pour la santé humaine et l'environnement. Elles sont au nombre de 500 000 dont 50 000 environ soumises à une autorisation préfectorale préalable. La loi mentionne désormais les paysages parmi les intérêts pris en compte dans les règles applicables aux installations classées (art. L. 511-1 du Code de l'environnement). Elle prévoit également l'obligation du préfet d'informer le maire de la commune d'implantation lorsqu'une demande d'autorisation d'installation classée est acceptée (art. L. 512-2). Mais surtout la loi prévoit la création, par voie d'ordonnance, d'un nouveau régime dit d'autorisation simplifiée, intermédiaire entre les deux régimes actuels de l'autorisation (art. L. 512-1 à L. 512-7 du Code de l'environnement) et de la déclaration (art. L. 512-8 à L. 512-13). Le gouvernement dispose d'un délai de quatre mois pour prendre l'ordonnance qui créera effectivement ce troisième régime intermédiaire. L'association France Nature Environnement s'est fermement opposée à cette réforme qu'elle considère d'autant plus inefficace et contestable qu'elle se fait au détriment de la participation et de l'information des tiers et des élus. Par ailleurs, dans le cadre de la proposition de loi de Jean-Luc Warsmann relative à la simplification et à la clarification du droit et à l'allègement des procédures (art. 51), plusieurs mesures de simplification concernent les installations classées régies par le Code de l'environnement. L'un des principaux arguments mis en avant pour justifier ces allègements réside dans le manque d'inspecteurs des ICPE. Le régime actuel aurait pour conséquence d'éloigner les inspecteurs du terrain en raison de la lourdeur de leurs tâches administratives et d'empêcher que les contrôles les plus stricts puissent être concentrés sur les installations les plus dangereuses. Chantal Jouanno, Secrétaire d'Etat à l'Ecologie, a présenté le 8 avril 2009, le bilan de l'action de l'inspection des installations classées pour 2008 et les priorités d'actions pour 2009. A ce jour, sur 420 plans de prévention des risques technologiques (PPRT), seuls 5 sont approuvés. II. LES MESURES EN MATIÈRE DE COMMANDE PUBLIQUE - Amélioration du régime de la cession de créances réservée aux contrats de partenariat La loi fournit une nouvelle rédaction de l'article L. 313-29-1 du Code monétaire et financier, afin de clarifier les notions de cession de créances et celle d'acceptation (art. 12). Elle modifie le régime de cession de créances issu de la loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat et autorise la cession de la totalité de la créance détenue par le titulaire du partenariat public-privé. Il est également précisé que 80% au maximum de cette cession peut faire l'objet d'une acceptation, c'est-à-dire d'une garantie, par la personne publique. La loi du 28 juillet 2008 a institué un régime de droit commun de cession de créances pour le contrat de partenariat (conforme dans son principe à la « cession Dailly »), tout en élargissant son assiette avec un taux maximal de créance cessible (une fraction n'excédant pas 80 % de la rémunération due par la personne publique au titre des coûts d'investissement et des coûts de financement). Une maladresse rédactionnelle donnait l'impression que la quotité de 80 % portait non seulement sur l'acceptation de la créance, mais également sur le montant de cession autorisé. La nouvelle rédaction de cet article permet d'y voir plus clair. Si l'acceptation de la cession est limitée à un plafond de 80 %, la cession de la rémunération due en vertu d'un contrat de partenariat ne connaît pas de limitation et peut donc porter jusqu'à 100% de cette rémunération. Cette acceptation est toutefois subordonnée à la constatation par la personne publique contractante que les investissements ont été réalisés conformément aux prescriptions contractuelles. - Caractère ajustable des modalités de financement du contrat de partenariat Par dérogation, la personne publique peut prévoir, en 2009 et 2010, que les modalités de financement indiquées dans l'offre finale du candidat présentent un caractère ajustable (art. 13). Seul le titulaire choisi sera tenu de réaliser son bouclage financier et d'en justifier au pouvoir adjudicateur. Le Conseil constitutionnel a formulé une réserve pour encadrer l'application de cette disposition. D'une part, l'article 13 ne saurait exonérer la collectivité de l'obligation de respecter le principe du choix de l'offre économiquement la plus avantageuse. D'autre part, le rajustement de l'offre ne saurait revêtir qu'un caractère limité et porter que sur la composante financière du coût global, à l'exclusion de tout autre élément. - Faculté pour le titulaire d'un contrat de partenariat de recourir à des procédures d'expropriation Les titulaires de contrats de partenariat peuvent peut être chargés d'acquérir les biens nécessaires à la réalisation de l'opération, y compris par voie d'expropriation, après décision de l'Etat ou de l'organe délibérant de la collectivité territoriale concernée (art. L 1414-1 II du CGCT). - Faculté pour la personne privée de supporter tout ou partie du financement d'un contrat de partenariat La loi (art. 14) définit le contrat de partenariat comme un contrat administratif par lequel l'Etat, une collectivité territoriale ou un établissement public local confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale ayant pour objet la construction ou la transformation, l'entretien, la maintenance, l'exploitation ou la gestion d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public, ainsi que tout ou partie de leur financement à l'exception de toute participation au capital. (art. 1er de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat - art. L. 1414-1 I du CGCT). Le financement peut ainsi être partagé entre l'entreprise privée et la personne publique contractante. Il peut être partiellement public, toutefois toute participation de la personne publique au capital de la société de projet est prohibée. En outre, dans le cas des partenariats public-privé lancés par les collectivités territoriales, le financement définitif d'un projet doit être majoritairement assuré par le titulaire du contrat, sauf pour les projets d'un montant supérieur à un seuil fixé par décret (un seuil de 300 millions d'euros a été avancé lors des débats parlementaires). A noter, la loi du 4 février 2009 de finances rectificative pour 2009 (art. 6) autorise l'Etat à garantir (pour un montant maximal de 10 milliards d'euros), le financement de contrats de partenariat, concession de travaux publics ou délégation de services publics, s'agissant de projets dont la réalisation est jugée prioritaire (le contrat doit être conclu avant le 31 décembre 2010). La garantie ainsi accordée par l'Etat ne peut excéder 80 % du montant des prêts ou titres de créances. - Précision de la notion de subvention La loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008 (art. 25-1) pose le principe que les projets réalisés sous le régime du contrat de partenariat sont éligibles aux mêmes subventions que lorsqu'ils sont réalisés sous le régime de la loi n° 85-704 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée (loi MOP). La loi du 17 février 2009 (art. 17) ajoute aux subventions les termes « redevances et autres participations financières », permettant d'ouvrir les investissements publics en contrat de partenariat à tous les financements possibles (par exemple, les participations d'EDF aux dépenses d'investissement communales en matière de réseaux d'éclairage public). Les modalités et l'échéancier de versement de ces subventions, redevances et autres participations financières peuvent être adaptés à la durée du contrat de partenariat.