Les travaux de la commission des lois de l'Assemblée nationale ont mis en évidence des difficultés de rédaction, d'interprétation ou d'application de certains textes, notamment dans le domaine du droit des collectivités territoriales. La loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures (JO du 13 mai 2009, p. 7920) entend y remédier et compléter ainsi la démarche entamée par la précédente loi de simplification du droit du 20 décembre 2007. Le texte, proposé par le président de la commission des lois, Jean-Luc Warsmann comporte un chapitre entier (ch. III) consacré aux mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics. Pour autant d'autres dispositions intéressant les collectivités sont réparties dans les autres divisions de cette loi fleuve (140 articles), dont les mesures apparaissent très disparates, sans réelle cohérence et d'inégale importance. Quatre axes ont cependant été retenus par le législateur : des mesures de simplification en faveur des citoyens et usagers des administrations ; en faveur des entreprises et des professionnels ; des mesures de simplification des règles applicables aux collectivités territoriales et aux services publics ; des mesures de clarification en matière de droit pénal et de procédure pénale. I. RENFORCEMENT DES PRÉROGATIVES CONFÉRÉES AUX EXÉCUTIFS LOCAUX 1) La loi (art. 70) octroie aux maires la compétence en matière de déplacements des débits de tabac sur le territoire d'une même commune. 2) L'article 81 simplifie les modalités de remplacement du conseiller général élu parlementaire, en prévoyant qu'il sera remplacé par la personne élue en même temps que lui à cet effet. L'article 82 permet quant à lui aux présidents de conseils généraux et régionaux de se voir accorder une délégation générale leur permettant, pendant toute la durée de leur mandat, d'agir en justice au nom de leur collectivité (art. L. 3221-10-1 et L. 4231-7-1 du CGCT). Enfin, l'article 83 élargit la liste des compétences que le conseil général ou régional peut déléguer à son président (art. L. 3211-2, L. 3213-6, L. 4221-5 et L. 4221-6 du CGCT). 3) La loi (art. 100 / L. 523-4 du Code du patrimoine ; L. 2122-22, L. 3211-2 et L. 4221-5 du CGCT) ouvre aux assemblées délibérantes des collectivités territoriales ou de leur groupement la possibilité de déléguer les décisions relatives à l'exécution des diagnostics d'archéologie préventive à l'organe exécutif (maire, président du conseil général ou régional). 4) L'article 101 (art. L. 2213-6-1 du CGCT) permet au maire, dans la limite de deux fois par an, de soumettre au paiement d'un droit l'accès des personnes à certaines voies ou à certaines portions de voies ou à certains secteurs de la commune à l'occasion de manifestations culturelles organisées sur la voie publique. La desserte des immeubles riverains doit toutefois être garantie. II. ALLÈGEMENT DES PROCÉDURES 1) Simplification des modalités de décision des collectivités territoriales L'article 86 de la loi prévoit un assouplissement des conditions d'attribution des délégations de signature du maire ou d'un président d'EPCI, en permettant la délégation à l'ensemble des responsables de services communaux ou intercommunaux (art. L 2122-19 et L. 5211-9 du CGCT), quelle que soit la taille et le statut de l'établissement. Il clarifie les règles applicables aux communes, départements, régions et EPCI en cas d'occupation temporaire de propriétés privées pour l'exécution de travaux publics. Il remplace l'avis conforme du conseil général auquel sont actuellement soumises les communes pour la création ou la dissolution d'un syndicat de communes, par un mécanisme d'information obligatoire du conseil général en cas de création et de dissolution de structures intercommunales. Il améliore le fonctionnement des commissions permanentes des conseils généraux et régionaux (art. L. 3121-14-1 et L. 4132-13-1 du CGCT). Par ailleurs, les conseils généraux et régionaux qui le souhaitent pourront diffuser sur une plate-forme documentaire les rapports que le président doit remettre aux conseillers sur les affaires soumises à délibération (art. L. 3121-19 et L. 4132-18 du CGCT). Au sein des conseils généraux et régionaux, les votes sur les nominations pourront avoir lieu au scrutin public ou secret (dans les cas où la loi ou le règlement le prévoit expressément) (art L. 3121-15 et L. 4132-14 du CGCT). Cette faculté de renoncer au scrutin secret, existe déjà pour les communes depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (art. L. 2121-21 du CGCT). - Lorsqu'il est fait application de la procédure de réception et d'authentification des actes concernant les droits réels immobiliers ainsi que les baux, passés en la forme administrative par les collectivités et établissements publics, la collectivité territoriale ou l'établissement public partie à l'acte est représenté, lors de la signature de l'acte, par un adjoint ou un vice-président dans l'ordre de leur nomination (art. 97 / L. 1311-13 du CGCT). 2) Assouplissement des règles relatives aux polices municipales intercommunales L'article 119 adapte au recrutement de policiers municipaux intercommunaux plusieurs dispositions relatives au fonctionnement et à l'organisation d'un service de police municipale. Le cinquième alinéa de l'article L. 2212-5 du CGCT autorise les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre à recruter un ou plusieurs agents de police municipale, en vue de les mettre à la disposition de l'ensemble des communes de l'EPCI. Afin de mieux prendre en compte les difficultés liées à la gestion des policiers municipaux intercommunaux, le législateur a adopté plusieurs modifications au droit en vigueur. L'article L. 2212-6 est modifié, afin de permettre au président de l'EPCI d'être partie à la convention de coordination conclue entre le maire et le préfet, des lors qu'un service de police municipale comporte au moins cinq emplois d'agent de police municipale, y compris d'agent mis à disposition de la commune par un EPCI. Est également prévue la possibilité, si les maires concernés sont d'accord, de conclure une convention intercommunale de coordination qui se substituera aux conventions communales de coordination. L'article L. 2212-8 est également modifié, afin de donner au président de l'EPCI la possibilité, au même titre qu'au maire, de demander au ministre de l'Intérieur de vérifier l'organisation et le fonctionnement d'un service de police municipale. La demande de vérification par le président de l'EPCI ne pourra toutefois porter que sur les aspects sur lesquels l'EPCI a compétence, c'est-à-dire la mise à disposition des agents de police municipale ou leurs équipements. Enfin, l'article L. 412-51 du Code des communes relatif au port et à la conservation des armes est modifié. Comme cela se pratique déjà dans les communes dotées d'une police municipale intercommunale, il est prévu que la demande d'autorisation de port d'arme pour les policiers municipaux intercommunaux soit désormais établie conjointement par l'ensemble des maires des communes où ils sont affectés. Par ailleurs, l'article 85 simplifie les règles de décision pour les modifications relatives à la tenue et à la signalisation des véhicules des agents de police municipale. Ces décisions, fréquentes mais généralement de faible importance, qui devaient être prises par décret en Conseil d'État, seront désormais prises par arrêté du ministre de l'Intérieur pris après avis de la commission consultative des polices municipales. III. CLARIFICATION DES RÈGLES RELATIVES AU FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS LOCALES 1) Simplification des dispositions applicables aux actes des comptables des collectivités territoriales L'article 96 contient plusieurs mesures destinées à alléger le formalisme imposé aux actes des comptables des collectivités territoriales. Ces mesures ont pour but de simplifier l'exercice des missions et d'améliorer l'efficacité de l'action des comptables du Trésor, auxquels l'article L. 1617-1 du CGCT attribue la qualité de comptable des communes, des départements et des régions, sans porter atteinte à la sécurité juridique des actes accomplis. 2) Simplification et modernisation des règles de financement des abattoirs publics Les règles de financement des abattoirs publics sont simplifiées et modernisées (art. 113 / L. 2333-1 du CGCT). La loi institue, au 1er janvier 2010, une redevance unique, en remplacement du double régime actuel de la taxe d'usage, d'une part, et de la redevance de fonctionnement, d'autre part. Celle-ci aura une double fonction de rémunération d'un service rendu et de financement d'une dotation aux amortissements des installations. Elle est instituée par délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité ou du groupement de collectivités propriétaire de l'abattoir. 3) Clarification des compétences des commissions communales et intercommunales pour l'accessibilité aux personnes handicapées Les commissions communales pour l'accessibilité aux personnes handicapées, instituées par la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, doivent être créées dans toutes les communes de 5 000 habitants et plus (art. L. 2143-3 du CGCT). Composées notamment des représentants de la commune, d'associations d'usagers et d'associations représentant les personnes handicapées, ces commissions ont pour mission de dresser le constat de l'état d'accessibilité du cadre bâti existant, de la voirie, des espaces publics et des transports et d'établir un rapport annuel présenté en conseil municipal. Elles doivent également organiser un système de recensement de l'offre de logements accessibles aux personnes handicapées. La création d'une commission intercommunale est obligatoire pour les EPCI, dès lors qu'ils regroupent 5 000 habitants et plus. La loi (art. 98) précise que les commissions communales et intercommunales peuvent coexister, en veillant à la cohérence des constats qu'elles dressent, chacune dans leur domaine de compétences. IV. URBANISME 1) La loi (art. 8) assouplie les conditions de surélévation des immeubles afin d'apporter un élément de réponse à la pénurie foncière dans les agglomérations. Pour les immeubles situés sur le territoire de collectivités qui, dans le cadre d'un plan d'occupation des sols (POS) ou d'un plan local d'urbanisme (PLU), ont établi un périmètre au sein duquel le droit de préemption urbain peut être exercé, la décision d'aliéner le droit de surélever est prise à la majorité des voix de tous les copropriétaires. Cette décision exige toutefois l'accord unanime des copropriétaires de l'étage supérieur du bâtiment à surélever et, si l'immeuble comprend plusieurs bâtiments, la confirmation par une assemblée spéciale des copropriétaires des lots composant le bâtiment à surélever, statuant à la majorité des voix des copropriétaires concernés. Si le règlement de copropriété prévoit une majorité plus élevée, cette dernière majorité s'appliquera, sauf à ce que la clause qui l'institue soit elle-même modifiée à cette majorité. 2) La loi (art. 9 / art. L. 111-3 du Code de l'urbanisme) autorise la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans (afin d'éviter les demandes abusives), nonobstant toute disposition d'urbanisme contraire, sauf si la carte communale ou le PLU en dispose autrement, dès lors qu'il a été régulièrement édifié. Auparavant, seule la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit par un sinistre était autorisée, sauf si la carte communale ou le PLU en disposait autrement. Hors les cas de sinistre, les biens détruits ne pouvaient qu'être réhabilités. Le législateur entend ainsi à permettre la rénovation complète d'un bâtiment qui, bien que régulièrement construit, ne respecte pas les dispositions d'un POS ou d'un PLU postérieur. Tel est notamment le cas d'un immeuble situé dans une zone de surdensité (c'est-à-dire où la densité autorisée à diminué), pour lequel une reconstruction à l'identique conduirait à un dépassement du coefficient d'occupation des sols. 3) L'article 102 permet de recourir à une procédure simplifiée pour réviser les directives territoriales d'aménagement (DTA), lorsque les modifications peuvent être considérées comme mineures (art. L. 111-1-1 du Code de l'urbanisme). Les DTA fixent les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Dès lors qu'il ne sera pas porté atteinte à leur économie générale, le préfet de région pourra, après avoir soumis le projet à une enquête publique, procéder à des modifications. V. DISPOSITIONS DIVERSES 1) La loi (art. 109) consacre le principe de libre communication des informations cadastrales et améliore l'accès par les citoyens à ces informations en permettant leur transmission par voie électronique (art. L. 107 A du Livre des procédures fiscales). Toute personne peut ainsi obtenir communication ponctuelle, le cas échéant par voie électronique, d'informations relatives aux immeubles situés sur le territoire d'une commune déterminée, ou d'un arrondissement pour les communes de Paris, Lyon et Marseille, sur lesquels une personne désignée dans la demande dispose d'un droit réel immobilier : références cadastrales, adresse, contenance cadastrale de la parcelle, valeur locative cadastrale des immeubles, noms et adresses des titulaires de droits sur ces immeubles. Un décret en Conseil d'Etat, pris après avis de la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), devra définir les modalités d'application de cette disposition et les conditions de communication par voie électronique de ces informations. La CADA est compétente pour se prononcer en cas de refus opposé à la communication de ces informations. Par ailleurs, les collectivités territoriales et leurs établissements publics pourront participer à la constitution de bases de données numériques en regroupant des informations détenues par d'autres personnes publiques ou privées et relatives au découpage parcellaire et aux adresses des parcelles (art. 110). 2) Extension de la faculté de s'inscrire en cours d'année sur les listes électorales à toute personne ayant changé de domicile pour motif professionnel L'article 2 permet la participation aux élections de tous les citoyens ayant changé de domicile pour un motif professionnel après la clôture des listes électorales. Seuls les fonctionnaires et les militaires mutés ou admis à la retraite disposaient jusqu'à lors de cette faculté. 3) Interdiction pour une association recevant une subvention d'une collectivité territoriale de la reverser à une autre association, sauf autorisation expresse La loi (art. 84 / art. L. 1611-4 du CGCT) interdit à tout groupement ou association, oeuvre ou entreprise ayant reçu une subvention d'une collectivité territoriale d'en employer tout ou partie en subventions à d'autres associations, oeuvres ou entreprises, sauf lorsque cela est expressément prévu dans la convention conclue entre la collectivité et l'organisme subventionné. Lorsqu'une subvention dépasse 23 000 euros, l'autorité qui accorde la subvention doit conclure une convention avec le bénéficiaire pour définir son objet et les conditions de son utilisation. Désormais, en cas de silence sur le remploi, le bénéficiaire d'une subvention d'une collectivité ne pourra pas la reverser à une autre entité (à l'instar de ce qui est déjà prévu pour les subventions attribuées par l'État). 4) Simplification des règles applicables aux installations classées et adaptation de ces règles à la réalité des risques encourus L'article 114 comporte plusieurs mesures de simplification dans le domaine des installations classées (art. L. 515-12, L. 512-1, L. 512-17, L. 512-12-1 et L. 541-13 du Code de l'environnement). Ces dispositions poursuivent l'objectif d'améliorer l'efficacité des servitudes d'utilité publique instituées sur certains terrains pollués par l'exploitation d'une installation classée et d'assouplir les conditions dans lesquelles ces servitudes sont instituées. Elles simplifient les dispositions relatives à la cessation d'activité d'installations classées soumises à déclaration. Elles suppriment l'obligation pour chaque région de prévoir, dans le plan d'élimination des déchets industriels spéciaux qu'elle est tenue d'élaborer, la création d'un centre de stockage de ces déchets. 5) Prise en compte du nouveau mode de recensement de la population dans la fixation du montant maximal des indemnités des maires La loi (art. 118) prend en compte l'évolution des catégories de population intervenue depuis la mise en oeuvre du nouveau mode de recensement de la population prévu par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Elle prévoit que le montant maximal des indemnités des maires, fixées par les conseils municipaux en fonction de la population de la commune, est déterminé en tenant compte non pas de la « population municipale » mais de la « population totale » (art. L. 2123-23 du CGCT). La notion de population totale est définie (art. R. 2151-1 du CGCT) comme la somme de la population municipale (habitants permanents de la commune) et la population comptée à part (habitants intermittents, habitants des communautés et personnes sans domicile fixe, pour l'essentiel). Comme l'indique le sénateur M. Bernard Saugey, dans son rapport, cette notion « recouvre un périmètre de recensement plus large mais correspond de façon plus précise à la population administrée par le conseil municipal ». Quoiqu'il en soit « il ne s'agit que de définir un «plafond», et en règle générale, les indemnités perçues par les maires demeurent inférieures au montant maximal autorisé par l'article L. 2123-2 ». 6) Possibilité pour les associations de maires d'exercer les droits reconnus à la partie civile en cas de diffamation à l'encontre d'un élu municipal L'article 135 étend aux instances introduites pour diffamation la faculté reconnue à toute association départementale des maires d'exercer les droits reconnus à la partie civile dans toutes les instances introduites par les élus municipaux à la suite d'injures, d'outrages, de menaces ou de coups et blessures à raison de leurs fonctions (art. 2-19 du Code de procédure pénale). 7) Renforcement de la responsabilité pénale des personnes morales Les articles 124 et 125 ont pour objet de tirer les conséquences de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, qui prévoit que les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables de toute infraction quelle qu'elle soit, sans qu'il soit besoin que le texte d'incrimination le prévoie. 8) Habilitation du Gouvernement à légiférer par ordonnance L'article 87 habilite le Gouvernement à modifier par ordonnance la partie législative du Code général des collectivités territoriales (dans un délai de 9 mois). Par ailleurs, le législateur (art. 120) habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance (dans un délai de 15 mois) toutes mesures pour modifier la liste des actes des collectivités territoriales et de leurs établissements obligatoirement transmis au préfet au titre du contrôle de légalité en matière de voirie routière et de fonction publique territoriale, à l'exclusion des actes concernant le recrutement des agents titulaires et non titulaires. Le Gouvernement est également habilité à prendre par ordonnance (dans le délai de 12 mois) des mesures de simplification des règles budgétaires et comptables applicables aux régions et aux syndicats mixtes (art. 88). La loi comporte enfin la ratification d'un train d'ordonnances (dont l'ordonnance du 6 juin 2005 relative aux procédures de passation des marchés publics des collectivités territoriales ; l'ordonnance du 26 août 2005 relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités, à leurs groupements et aux établissements publics locaux qui leur sont rattachés) et la suppression de nombreux rapports au Parlement. L'article 80 supprime ainsi près d'une centaine de dispositions législatives prévoyant des dépôts de rapports devant le Parlement.