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TERRITOIRES

La loi du 17 mai 2011 relative à la simplification et à l'amélioration de la qualité du droit

LA RÉDACTION, LE 6 JUIN 2011
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Le Parlement a définitivement adopté, le 14 avril dernier, après la réunion de la commission mixte paritaire, la loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, issue de la proposition de loi déposée en août 2009 par le député UMP des Ardennes Jean-Luc Warsmann, suite au rapport qu'il avait remis au Premier ministre. Le jour même le texte a été déféré au Conseil constitutionnel, par plus de soixante sénateurs et plus de soixante députés. Les sénateurs contestaient la conformité à la Constitution des articles 93, 187 et 188 (suppression du classement à la sortie de l'ENA, limitation de l'action du rapporteur public dans les tribunaux administratifs et lutte contre le travail illégal). Les députés requérants estimaient quant à eux que le texte mettait en cause l'objectif à valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi. Par sa décision du 12 mai 2011, le Conseil constitutionnel a déclaré conformes à la Constitution les articles 93 et 188. En revanche, il a déclaré contraires à la Constitution l'article 187 et appliqué sa jurisprudence sur les « cavaliers législatifs » à plusieurs dispositions (art. 55 § I 7°, art. 62 § III et IV, art. 65/5°, art. 127 § I et art. 190). Enfin, il a considéré que « la complexité de la loi et l'hétérogénéité de ses dispositions ne sauraient, à elles seules, porter atteinte à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi ». Pour le Conseil, aucune des dispositions de la loi ne méconnaît par elle-même cet objectif. En outre, « la procédure d'adoption de la loi n'a pas eu pour effet d'altérer la clarté et la sincérité du débat parlementaire », a-t-il estimé. Le texte qui comporte 200 articles contient notamment, au sein du chapitre premier, une section 6 relative au fonctionnement des collectivités territoriales et des services de l'Etat, un chapitre II consacré au statut des groupements d'intérêt public ainsi qu'un chapitre III consacré aux dispositions de simplification en matière d'urbanisme. Au cours des débats parlementaires, la proposition de loi a notamment été complétée par un chapitre VIII relatif à l'habilitation donnée au Gouvernement de procéder par ordonnances à l'amélioration du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. En revanche, à l'initiative du Sénat, plusieurs dispositions prévues dans le texte d'origine ont été supprimées, notamment celles afférentes à l'expérimentation des établissements publics d'enseignement primaire ainsi que la réforme du droit de préemption. I. DISPOSITIONS EN MATIÈRE D'URBANISME L'article 123 prévoit l'obligation de réaliser un plan d'aménagement des entrées de ville. L'amélioration « de la qualité urbaine, architecturale et paysagère » des entrées de ville sera intégrée aux objectifs des documents d'urbanisme (schémas de cohérence territoriale, plans locaux d'urbanisme et cartes communales). Le préfet pourra également empêcher l'entrée en vigueur des PLU contenant des dispositions « incompatibles avec la prise en compte des nuisances, de la sécurité, de la qualité urbaine, architecturale et paysagère » au niveau des entrées de ville. Dans le même sens, l'article 124 prévoit que les schémas de cohérence territoriale (SCOT) pourront interdire les constructions et les installations autour des axes routiers ayant un impact sur le respect des principes de sécurité, d'accessibilité et de qualité architecturale des entrées de villes. Enfin, l'article 134 ratifie l'ordonnance n°2005-864 du 28 juillet 2005 relative aux secteurs sauvegardés. Il apporte également une précision relative à la procédure de modification d'un Plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV). Ainsi, à la fin de la procédure, la modification du plan est « approuvée » par l'autorité administrative et non plus « décidée ». Dans ce volet, plusieurs dispositions intéressent par ailleurs les organismes HLM. L'article 127 (I) précisait les modalités de représentation des nus-propriétaires par l'usufruitier dans le cas d'un système d'usufruit locatif social (ULS). Il permettait, par exception à la loi de 1965 sur la copropriété, à un organisme HLM de voter pour tous les nus-propriétaires privés aux réunions de copropriété pendant les 15 ans que dure l'ULS. Cette disposition a toutefois était censurée par le Conseil constitutionnel au regard de sa jurisprudence sur les cavaliers législatifs. L'article 127 II porte quant à lui sur les conventions d'utilité sociale. Il permet la transformation par avenant des conventions globales de patrimoine en conventions d'utilité sociale. L'article 129 supprime la consultation des Domaines pour les ventes de logement entre organismes HLM (y compris sociétés d'économie mixte). L'article 132 prévoit que les marchés des offices publics de l'habitat seront désormais soumis à l'ordonnance n°2005-649 du 6 juin 2005. Enfin, les articles 128, 130 et 131 facilitent les coopérations entre organismes HLM. II. DISPOSITIONS RELATIVES À L'EAU L'article 2 (art. L. 2224-12-4 du CGCT) prévoit, en dépit des nombreuses difficultés soulevées au Sénat, l'obligation pour le service de distribution de l'eau d'informer sans délai l'usager en cas de consommation anormale, susceptible d'être causée par la fuite d'une canalisation. La rédaction adoptée prévoit de lisser sur trois ans la référence pour déterminer le caractère anormal de la consommation d'eau, afin notamment d'éviter que le dispositif ne soit déclenché dans le cas d'une résidence secondaire. Une fois informé, l'abonné disposera d'un mois pour faire procéder à la réparation d'une fuite sur ses canalisations. Le cas échéant, et sur présentation de la facture du plombier, il ne sera redevable que du double de sa consommation habituelle. Dans le même délai d'un mois, l'abonné pourra demander au service d'eau potable de vérifier le bon fonctionnement du compteur. L'abonné ne sera alors tenu au paiement de la part de la consommation excédant le double de la consommation moyenne, que si le service d'eau potable établit que cette augmentation n'est pas imputable à un défaut de fonctionnement du compteur. L'article 37 vise quant à lui à simplifier les procédures d'autorisation de déversement à l'égout des eaux usées assimilables à des rejets domestiques provenant d'activités économiques (hôtels, restaurants, services de nettoyage à sec, coiffeurs, etc.). Les eaux usées domestiques sont obligatoirement raccordées à l'égout lorsqu'un réseau de collecte existe. S'agissant des effluents non domestiques, une autorisation de rejet à l'égout est requise, en vertu de l'article L.1331-10 du Code de la santé publique (CSP). Un nouvel article L.1331-7-1 prévoit désormais que le propriétaire d'un immeuble ou d'un établissement dont les eaux usées résultent d'utilisations de l'eau assimilables à un usage domestique a droit, à sa demande, au raccordement au réseau public de collecte « dans la limite des capacités de transport et d'épuration des installations existantes ou en cours de réalisation ». Il peut être astreint à verser une participation à la collectivité organisatrice du service (ou au groupement auquel elle appartient), dans les conditions fixées par délibération de l'organe délibérant. Le cas échéant, cette participation, qui évite le coût d'une installation d'évacuation ou d'épuration individuelle réglementaire, s'ajoute aux redevances d'eau potable et d'assainissement et aux sommes pouvant être dues par les intéressés au titre des articles L.1331-2 (réalisation du branchement), L.1331-3 (remboursement de travaux en voie privée) et L.1331-6 (travaux d'office, suppression de fosses) du CSP. Enfin, l'article 23 du texte simplifie le dispositif de déclaration annuelle pour la redevance pour obstacle sur un cours d'eau en n'imposant une déclaration que lors de modifications des caractéristiques techniques de l'ouvrage. III. STATUT DES GROUPEMENTS D'INTÉRÊT PUBLIC Le chapitre 2 (art. 98 à 122) vise à créer un statut unique pour les groupements d'intérêt public (GIP). Il s'inspire largement de l'étude présentée en 1996 par le Conseil d'Etat qui préconisait qu'un « texte législatif unique » fixe l'ensemble des règles de nature législative applicables à cette nouvelle catégorie de personnes publiques (créée par la loi du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France). L'article 98 de la loi définit la fonction, la nature et la finalité des GIP. Il s'agit d'une « personne morale de droit public dotée de l'autonomie administrative et financière. Il est constitué par convention approuvée par l'Etat soit entre plusieurs personnes morales de droit public, soit entre l'une ou plusieurs d'entre elles et une ou plusieurs personnes morales de droit privé. Ces personnes y exercent ensemble des activités d'intérêt général à but non lucratif, en mettant en commun les moyens nécessaires à leur exercice » (ce qui les distingue des groupements d'intérêt économique). Les collectivités territoriales et leurs groupements ne peuvent pas constituer entre eux des GIP pour exercer ensemble des activités qui peuvent être confiées à un EPCI ou à un syndicat mixte. L'article 99 fixe les principaux éléments de la convention constitutive qui règle l'organisation et les conditions de fonctionnement du groupement, en particulier le régime comptable et le statut des personnels applicables. Ces groupements sont créés pour une durée déterminée ou indéterminée. Les membres du GIP mettent en principe du personnel à disposition. Le GIP peut également recruter du personnel propre en complément des mises à disposition et détachements. Le texte précise les mesures transitoires applicables au statut du personnel en place dans les GIP (ancien régime), les modalités de transferts de personnel, ainsi que le régime juridique régissant les nouveaux recrutements. La comptabilité est en principe privée, à moins que les membres du groupement fassent le choix de la comptabilité publique ou que le groupement se constitue uniquement de personnes publiques. Désormais tous les GIP seront soumis au nouveau cadre ainsi fixé, sauf dérogation. Le texte (art. 118) abroge 18 textes législatifs sectoriels, qui régissaient les GIP spécifiques à certains champs d'activité, sans pour autant remettre en cause les GIP qu'ils ont permis de créer. Le nouveau cadre juridique se substitue aux anciennes règles les régissant (cas des GIP recherche, éducatifs et culturels, montagne, environnement ou administration électronique). La loi (art. 119) énumère les groupements qui bénéficient d'une dérogation partielle, tout en respectant les grandes lignes du nouveau dispositif (cas notamment des maisons de l'emploi, des GIP déchets, des agences d'urbanisme, des GIP aménagement du territoire et développement économique ou tourisme). Pour les groupements concernés par les articles 118 et 119, le texte prévoit que durant la période transitoire, d'une durée de deux ans, les groupements devront mettre leur convention constitutive en conformité. En revanche, pour les groupements cités à l'article 121, les dispositions du présent chapitre ne s'appliquent pas, en raison de leur objet (cas par exemple des agences régionales de santé et des maisons départementales des personnes handicapées). - IV. MESURES DIVERSES L'article 1er prévoit que si un des partenaires d'un Pacs (pacte civil de solidarité) décède, les mairies devront désormais inscrire sur l'acte de décès les nom et prénom du partenaire survivant. Funéraire : Les mesures de surveillance des opérations d'exhumation concernent les exhumations administratives des communes. Les mairies payent donc actuellement une vacation pour chaque corps exhumé lors de reprises de concessions. L'article 24 du texte (art. L. 2213-14 du CGCT) exonère du versement d'une vacation à la police municipale en cas d'exhumation administrative. L'article L. 2223-4 du CGCT prévoit que le maire peut faire procéder à la crémation des restes exhumés en l'absence d'opposition « connue, attestée ou présumée » du défunt. L'article 26 supprime le mot : « présumée » de cette phrase, afin d'éviter les difficultés d'interprétation conduisant de nombreuses communes à renoncer à la crémation des restes exhumés pour les déposer dans l'ossuaire, afin de ne pas prendre de risques. L'ensemble de ces mesures devraient faciliter les reprises de concession. L'article 71 précise le régime de la protection fonctionnelle des agents publics et des élus locaux. Il désigne la collectivité publique employeur de l'agent à la date des faits en cause ou de ceux lui ayant été imputés de façon diffamatoire, compétente pour accorder la protection. L'article 75 (art. L. 2121-7 du CGCT) prévoit que le délai de convocation pour la première réunion suivant le renouvellement général des conseils municipaux est de trois jours francs dans toutes les communes, y compris celles de 3500 habitants et plus. L'article 76 (art. 2121-21 du CGCT) simplifie la procédure des nominations auxquelles doit procéder le conseil municipal en précisant que, si une seule candidature a été déposée pour chaque poste à pourvoir au sein des commissions municipales ou dans les organismes extérieurs, ou si une seule liste a été présentée après appel de candidatures, les nominations prennent effet immédiatement et il en est donné lecture par le maire. L'article 77 institue un nouveau pouvoir de police spéciale du maire : la police de la défense extérieure contre l'incendie (art. L. 2213-32 du CGCT). Les communes sont chargées du service public de défense extérieure contre l'incendie et sont compétentes à ce titre pour la création, l'aménagement et la gestion des points d'eau nécessaires à l'alimentation en eau des moyens des services d'incendie et de secours. Elles peuvent également intervenir en amont de ces points d'eau pour garantir leur approvisionnement (L. 2225-2). Le texte inscrit cette compétence de gestion au rang des compétences communales, qui, à ce titre, peut être transférée à un EPCI. En matière de voirie, l'article 78 (art. L. 2212-2-2 du CGCT) renforce les pouvoirs des maires pour procéder à l'élagage des plantations privées en reprenant pour toutes les voies communales le dispositif existant pour les chemins ruraux. Ainsi, « dans l'hypothèse où, après mise en demeure sans résultat, le maire procèderait à l'exécution forcée des travaux d'élagage destinés à mettre fin à l'avance des plantations privées sur l'emprise des voies communales afin de garantir la sûreté et la commodité du passage, les frais afférents aux opérations sont mis à la charge des propriétaires négligents ». L'article 79 complète la liste prévue à l'article L. 2122-22 du CGCT, qui fixe les matières que le conseil municipal peut déléguer au maire pour toute la durée de son mandat, en ajoutant la délégation de la possibilité d'autoriser, au nom de la commune, le renouvellement de l'adhésion aux associations dont celle-ci est membre. La loi précise en outre (art. L. 5211-9-2) que lorsque tout groupement de collectivités (et non plus seulement un EPCI à fiscalité propre) est compétent en matière de gestion des déchets ménagers, les maires des communes membres de celui-ci transfèrent à son président les attributions lui permettant de réglementer cette activité. L'article 81 apporte une précision à l'article L. 5211-1 du CGCT, selon laquelle la démission d'un membre de l'organe délibérant des EPCI est adressée au président, cette démission étant définitive dès sa réception par le président, qui en informe immédiatement le maire de la commune dont le délégué démissionnaire est issu, en vue de son remplacement. Il mentionne que les règles applicables au maire et aux adjoints (telles qu'elles sont prévues au chapitre II du titre II du livre Ier de la deuxième partie du CGCT) le sont aussi au président et aux membres du bureau des ECPI. L'article 83 (art. L. 5211-41-2 du CGCT) prévoit, dans le cas de la transformation d'un syndicat de communes en communauté d'agglomération ou en communauté de communes, la prorogation du mandat des délégués jusqu'à l'installation du nouvel organe délibérant dans un délai d'un mois. L'article 84 complète le CGCT d'un nouvel article L. 5722-10, afin de fournir un fondement juridique au versement de subventions d'équipement au profit d'un syndicat mixte par ses membres. Enfin, l'article 86 modifie l'article L. 212-11 du Code du patrimoine (archives communales).


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