Les professionnels s'empressent de démentir (Médiapart, 9/11/11). Mais une chose est sûre : depuis que le « Grenelle » s'est soucié de réformer le chapitre du Code de l'Environnement consacré à l'affichage publicitaire, les professionnels du secteur ont parfaitement réussi à faire entendre leur voix, alors que l'on peine à discerner les véritables avancées pour le cadre de vie qui auraient été apportées par une réforme mal engagée et mal conduite du début à la fin. Une législation archaïque Issues de la loi de 1979 (n° 79-1150 du 29/12/79) et de ses décrets d'application, les dispositions du Code de l'Environnement sur l'affichage publicitaire sont restées inchangées pendant près de trente ans, à l'exception de la déclaration préalable instaurée par la loi Barnier (n° 95-101 du 2/2/95 relative au renforcement de la protection de l'environnement). La question de l'affichage sera d'ailleurs longtemps oubliée par le « Grenelle », jusqu'à ce que Nathalie Kosciusko-Morizet, alors secrétaire d'État chargée de l'Écologie, décide d'organiser fin 2008 ce qu'elle nommait une « session de rattrapage ». Il était grand temps, car l'extrême permissivité de la réglementation nationale (absence de toute limitation du nombre de dispositifs, surface maximale des publicités - 16 m² - issue d'une loi de... 1943 (n° 217 du 12/4/43 relative à la publicité par panneaux-réclame, par affiches et aux enseignes) est directement responsable de « l'effet dévastateur sur le paysage de la prolifération des panneaux publicitaires », pour reprendre les termes mêmes de la Ministre (communiqué du 11/6/08 de la secrétaire d'État chargée de l'Écologie). Comme si cela ne suffisait pas, la loi offrait aux élus locaux de confortables possibilités de dérogations. L'une d'entre elles permettait au maire d'autoriser, par arrêté pris après un simple avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites - avis le plus souvent implicitement favorable, faute pour le préfet d'avoir songé à convoquer à temps la commission et d'être parvenu à réunir le quorum... - des enseignes dérogeant à toutes les règles de hauteur et de surface. À l'inverse, les maires qui souhaitaient instaurer une réglementation locale restrictive devaient faire face à une avalanche de contentieux pour vices de forme, engagés et bien souvent gagnés par les syndicats d'afficheurs. Le projet de règlement devait en effet être élaboré par un groupe de travail dont la composition, arrêtée par le préfet, ne devait souffrir d'aucun écart. En particulier, les associations agréées de protection de l'environnement en étaient exclues (voir notamment TA de Grenoble, 30/12/08, Union de la publicité extérieure, req. nos 0600838 et 0600842), là où jusqu'à cinq afficheurs pouvaient siéger avec voix consultative ! Et bien que permissive, cette réglementation était également largement bafouée, y compris par les préfets qui s'abstenaient consciencieusement d'ordonner le démontage des dispositifs illégaux, alors même qu'ils en avaient l'obligation (Article L. 581-27 du Code de l'Environnement dans sa rédaction en vigueur jusqu'au 13/7/10). Des manquements qui valaient à l'État d'être régulièrement condamné, à la demande d'associations de protection de l'environnement mais aussi de professionnels concurrents des exploitants des dispositifs illégaux (voir par exemple CAA Bordeaux, 26/7/05, SARL Publisystem, req. n° 02BX00597). Une réforme estivale La réforme débute par une réunion du Conseil national du paysage, instance pléthorique exhumée pour l'occasion. Dans la foulée, un atelier « Publicité et entrées de villes » est créé, et le sénateur Ambroise Dupont se voit confier une mission. Il faut bien entendu aller vite, alors que le dossier est resté enterré pendant des années... Mais les attentes des différents participants sont pour le moins divergentes. Ainsi, les afficheurs entreprennent d'inonder l'atelier de multiples propositions visant à élargir les possibilités d'implantation de dispositifs. Résultat : aucune des 150 propositions formulées par les uns et les autres - dont les associations - ne sera examinée. En réalité, c'est un tout autre aspect du problème qui concentre les débats. Le Ministère de l'Écologie ne supportant plus de voir s'accumuler les condamnations indemnitaires prononcées à l'encontre de l'État du fait de l'incurie des maires et des préfets, la solution semble toute trouvée pour résoudre l'épineux problème de l'application de la loi : proposer de confier celle-ci au maire, agissant au nom de la commune. Les afficheurs ont bien compris tout le bénéfice qu'ils pourront tirer du manque de moyens des petites communes, et soutiennent cette mesure. Finalement, le Conseil national du paysage, réuni en plein milieu de l'été (le 21/7/09), s'insurge contre ce projet : qu'à cela ne tienne, le Ministère de l'Écologie ne publie le compte rendu de la réunion qu'un an plus tard, Chantal Jouanno promet une nouvelle concertation qui ne viendra jamais, et le sénateur Dupont bricole ses amendements - déposés avant même la réunion du conseil... - pour proposer une solution de demi-mesure (article L. 581-14-2 du Code de l'Environnement). Un déluge d'amendements C'est en effet sous la forme d'amendements au projet de loi portant engagement national pour l'environnement, dit « Grenelle 2 » (Loi n° 2010-788 du 12/7/10), que se déroulera la réforme - celle-ci échappant ainsi à l'avis du Conseil d'État. À l'Assemblée comme au Sénat, les associations s'activent pour contrer les mesures les plus scandaleuses - qu'elles proviennent du projet gouvernemental ou des dispositions déjà en vigueur -, mais elles ne sont pas les seules : la sénatrice Marie-Christine Blandin évoque ainsi durant l'examen du texte (séance du 17/9/09) la présence d'un « grand afficheur » dans les couloirs du Sénat... Quant au gouvernement, celui-ci rajoute l'inconstance au manque de volonté politique : ainsi, Chantal Jouanno se montre au Sénat défavorable à de nombreux amendements proposés par les associations, puis change de point de vue lorsque les mêmes amendements sont déposés par des députés. Elle reste par ailleurs muette face aux amendements proposés par les professionnels. En définitive, les avancées se comptent sur les doigts de la main et restent pour certaines hypothétiques, comme la suppression des « préenseignes dérogatoires », qui n'entrera réellement en vigueur qu'en 2017 (du fait de l'application combinée de l'article 42 de la loi n° 2010-788 et de l'article L. 581-43 du Code de l'Environnement)... si elle n'est pas remise en cause entre temps. Le groupe JCDecaux est quant à lui le grand gagnant : alors qu'il avait été mis en cause quelques années auparavant pour avoir installé illégalement des bâches publicitaires géantes au bord du périphérique et des panneaux à l'aéroport de Roissy - pour un chiffre d'affaires annuel se chiffrant en millions d'euros -, la loi le met désormais à l'abri de telles péripéties. Tout au plus l'adoption de l'amendement permettant les bâches aura-t-elle été l'occasion de joutes verbales dans l'hémicycle (séance du 6/5/10 de l'Assemblée nationale)... Une impression de déjà-vu Vient à présent le temps de l'élaboration du décret d'application. L'enjeu est de taille, car si la loi fixe le cadre juridique général (interdiction de la publicité dans certains secteurs, possibilités de dérogations - dans un sens comme dans l'autre - au niveau local...), c'est au décret qu'il revient de fixer les règles d'implantation et de dimensions des panneaux publicitaires et des enseignes (Articles L. 581-9 et L. 581-18 du Code de l'Environnement) qui s'appliqueront dans plus de trente mille communes. Pour cela, l'atelier « Publicité et entrées de villes » est à nouveau convoqué. Les propositions formulées début 2009 ayant depuis longtemps sombré dans l'oubli, le ministère de l'Écologie prend sur lui de rédiger un projet de décret, largement inspiré de la réglementation en vigueur. Une réglementation qui ne brille pourtant ni par sa clarté ni par sa concision. Professionnels, associations - dont Agir pour les paysages et France Nature Environnement - et autres spécialistes sont à nouveau conviés pour faire part de leurs observations, que les agents du ministère s'efforcent de noter. Très vite, on s'aperçoit que la réunion d'une durée de quatre heures ne suffira pas pour examiner les quatre-vingts articles : qu'à cela ne tienne, une seconde réunion est convoquée, pour la semaine suivante. Une fois de plus, il faut aller vite... Nombre d'intervenants - bien au-delà des seuls représentants des associations - soulignent la piètre qualité du projet, ses lacunes, et même ses contradictions avec le texte de loi. Mais le ministère de l'Écologie n'en a cure, et les versions successives - que les afficheurs s'arrachent, mais qui ne sont jamais directement adressées aux associations - sont même l'occasion de compliquer encore ce qui n'était déjà pas simple. Agir pour les paysages et France Nature Environnement n'obtiendront jamais que le ministère, donne, au moins, son point de vue sur leurs observations et propositions... Une consultation pour rien ? Lors de la consultation publique qui se tient en mars 2011, sept mille messages sont reçus par le ministère de l'Écologie, dont les boîtes aux lettres électroniques sont saturées et retournent certaines contributions à leurs expéditeurs. 90 % de ces messages demandent des mesures plus strictes contre la pollution visuelle. Ce qui ne semble toujours pas impressionner le ministère. La dernière version du projet de décret, transmise début juin aux cabinets du Premier ministre et de la ministre de l'Économie, est particulièrement édifiante. Bien entendu, les principales dispositions de la réglementation déjà en vigueur ne sont pas remises en cause : ainsi la surface maximale des panneaux publicitaires passe de 16 à 12 m²... cette dernière surface étant déjà le maximum de fait, là où de nombreuses communes imposent des panneaux plus petits. Au contraire, le projet étend même les possibilités d'implantation de panneaux scellés au sol ! Le même manque d'ambition se retrouve pour les « nouveaux » dispositifs, à commencer par les bâches introduites par la loi « Grenelle 2 » : celles-ci pourront recouvrir intégralement les murs de bâtiments... En outre, entre les premiers travaux et les réunions interministérielles, le décret s'est enrichi d'un véritable catalogue de mesures qui semblent, jusque dans les moindres détails, taillées sur mesure pour le groupe JCDecaux. Ainsi en est-il de la publicité autorisée hors agglomération, dans les emprises des aéroports. La première version du décret proposait de limiter sa surface à 16 m². Au moment de la consultation publique, ce seuil avait été relevé à... 50 m². Mais ce n'était pas encore assez pour JCDecaux, très gêné par une possible interdiction des publicités visibles des autoroutes. Cette disposition a été opportunément remise en cause. Lorsque les multiples dérogations prévues par la loi ne suffisent plus, le décret en invente de nouvelles. L'une des rares avancées portait sur les écrans vidéo, ces dispositifs qui prolifèrent à la faveur du progrès technique et que rien ne vient aujourd'hui encadrer. Le projet de décret proposait leur limitation à 2 m². Mais plusieurs sociétés dont JCDecaux exploitent d'ores et déjà des dispositifs plus grands, certaines villes en ayant même permis l'installation sur les trottoirs. Sont donc prévues des « zones numériques » (sic) approuvées par arrêté préfectoral - procédure inédite et inconnue de la loi - pour porter cette limite à 6 m²... En définitive, le décret en cours d'élaboration risque bel et bien de ne se traduire par aucune amélioration du paysage. Au contraire, il ouvre grand la porte pour que bâches et écrans vidéo viennent s'ajouter aux innombrables et indéboulonnables panneaux 4x3. Plus encore qu'aujourd'hui, le cadre de vie ne pourra être préservé que pour autant que les élus locaux auront la volonté de s'opposer à la pression des sociétés d'affichage, en refusant les demandes d'autorisation qui leur seront adressées, en instaurant des réglementations locales restrictives, et en défendant leurs décisions devant la juridiction administrative. Un combat d'autant plus difficile à mener que toutes les communes n'ont pas les moyens et les compétences pour appliquer efficacement une réglementation peu réputée pour sa simplicité...