Collioures, dans les Pyrénées-Orientales. Gorgée de soleil et de tranquillité, la commune semble à l'abri des dérives de l'urbanisation. Pourtant, elle s'étend et grignote, chaque jour, un peu plus d'espace. La preuve que l'étalement urbain, cette croissance non maîtrisée des espaces artificialisés, frappe aussi des petites communes. « La lame de fond n'épargne personne. Ces vingt dernières années, on a consommé, en France, plus d'espaces qu'en un siècle », observe son maire, Michel Moly. Et si la voiture a certainement amplifié le phénomène, « l'étalement urbain est surtout motivé par le coût de l'immobilier et du foncier, plus élevé en zone dense », selon le chercheur et ex-directeur de l'agence d'urbanisme de Brest, Marc Wiel. Et le bilan environnemental est lourd : paysage mité par l'habitat dispersé, bétonnage des terres agricoles, imperméabilisation des sols amplifiant le ruissellement des eaux de pluie et les risques de crues, multiplication des infrastructures associées (routes, parkings, supermarchés), accroissement des coûts d'assainissement, de déneigement, etc. Ses impacts sur la consommation d'énergie sont plus contestés et suscitent des querelles d'experts entre défenseurs d'une ville compacte (où il serait plus aisé de mutualiser la production d'énergie) et ses détracteurs faisant l'apologie d'une ville moins dense, mais verte (que les habitants seraient moins tentés de fuir le week-end par des moyens de transport énergivores). Si un juste milieu semble trouvable, c'est avant tout l'affaire des maires, ne serait-ce que parce qu'ils accordent les permis de construire. Pour Bernard Poirier, vice-président de Rennes Métropole, délégué à la prospective et au développement durable et maire de Mordelles, une petite commune qui a relevé le défi de créer une centaine de logements par an sans quasiment s'étendre, « rien ne bougera si on n'enclenche pas une politique volontaire d'aménagement, qui refuse la facilité du pavillonnaire ou du logement individuel. Pas facile, car ces choix reviennent moins cher que l'habitat collectif et prennent moins de temps à mener que des opérations de renouvellement urbain ». Côté planification, avec le plan local d'urbanisme (PLU), le programme local de l'habitat (PLH) et le schéma de cohérence territoriale (Scot), la boîte à outils est bien fournie. « Pour réduire l'étalement, le plus efficace est le Scot car il combine des objectifs de densification de l'habitat et de préservation des terres agricoles. Pour que les élus se l'approprient, il faut faire preuve de souplesse, de pédagogie », conseille Cédric Le Jeune. Délégué technique général de la Fédération nationale des Scot, l'homme prêche pour sa paroisse. Et elle séduit : une centaine de Scot sont en vigueur et 300 autres en cours. Un pic de réalisation est attendu en 2012. « Le nôtre vient d'être approuvé. Il prescrit aux communes d'inscrire des objectifs de densité dans leurs PLU », illustre Christian Marquet, maire de Lannion (Côtes-d'Armor) et président du Scot Trégor. En clair, sur son périmètre, des plafonds de densité sont imposés aux nouveaux quartiers d'habitat. Selon les communes, ils vont de 12 à 25 logements par hectare, le maximum pour Lannion, mauvaise élève en termes de densité. « Fixer ces plafonds ne fut pas simple, tous les Scot ne le prévoient pas. Élaborer ce schéma a pris quatre ans. Le consensus auquel il aboutit est un gage de stabilité. Cela en fait un outil fédérateur et pérenne », poursuit l'élu. Sous-entendu : le PLU l'est moins. Il concentre d'ailleurs les critiques des agriculteurs et des aménageurs. Le réseau des sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (Safer), qui s'occupe de remembrement rural mais intervient aussi en zone périurbaine, juge le PLU trop permissif et instable à force d'être révisé à chaque changement de mandature. En Île-de-France, par exemple, sur un millier de communes, un tiers des documents d'urbanisme est en phase de révision. « À partir de là, comment garantir une durabilité, une cohérence des aménagements ? », s'interroge très justement Emmanuel Hyest, président de la Fédération nationale des Safer. Raviver le rôle du Plu, en l'élaborant à l'échelle plus large d'un bassin de vie, n'en reste pas moins une bonne idée. Elle suit d'ailleurs son cours et l'État la soutient à travers un appel à projets « PLU intercommunaux », faute de les avoir rendus obligatoires (les maires s'y étaient vivement opposés). En outre, les politiques du logement conduites à partir des PLH ne sont pas à négliger. Plus connu pour encadrer le logement social, cet outil permet de réfléchir au développement à moyen terme d'une ville. Des villes particulièrement « étalées » comme Caen ou Strasbourg l'ont d'ailleurs compris et l'utilisent pour renforcer la densité dans leurs couronnes périurbaines. Mais le Scot a plus d'atouts, car il offre une vision d'ensemble, tout en permettant d'agir de façon ciblée sur certaines zones où la ville tend plus qu'ailleurs à s'étendre. « Par exemple sur le littoral, où l'urbanisation et la pression foncière sont fortes », note Catherine Bersani, inspectrice générale honoraire de l'Équipement. « Sans ce schéma, un maire perçoit moins l'effet de mitage de son territoire. Il permet d'analyser l'appétit foncier et de fixer au vu de ce diagnostic des objectifs de consommation économe de l'espace », ajoute Cédric Le Jeune. Dès 2006, celui de Montpellier a ainsi ouvert la voie, en projetant de diviser par deux la consommation foncière annuelle et de densifier l'habitat le long des lignes de transports de commun. Mais y est-il parvenu ? Pas vraiment, si l'on en croit des études menées dans le cadre du programme européen Plurel (2007-2010), qui montrent qu'il n'a enrayé ni les stratégies de spéculation foncière, ni le grignotage des terres agricoles. « Les Scot ne sont pas à effet immédiat ; on en appréciera les retombées dans une dizaine d'années », défend Cédric Le Jeune. Mais cela ne convainc pas tout le monde. Outre le risque d'en faire une coquille vide, Philippe Genestier, architecte-urbaniste en chef de l'État, constate que « l'outil est utilisé à contre-emploi par des élus des communes périurbaines, qui y ont recours pour faire valoir leurs intérêts et sécuriser leur environnement immédiat ». Ce phénomène, dit de « malthusianisme foncier », un autre expert, Éric Charmes, en a fait son cheval de bataille. Directeur de recherche à l'École nationale des travaux publics de l'État (université de Lyon), il estime qu'il « fige l'émiettement périurbain » en enclenchant le mécanisme suivant : sous prétexte de lutter contre leur étalement, des communes de première couronne s'appuient sur des PLU ou des Scot pour réduire les zones urbanisables et préserver ce « petit côté village » qui fait leur charme. Ce faisant, elles restent attractives, mais l'offre foncière s'y contracte au point qu'elles deviennent inaccessibles aux primo-accédants. « Les ménages les plus modestes en pâtissent et sont repoussés plus loin pour trouver un logement abordable. Ce qui ne fait qu'alimenter l'étalement », complète Philippe Genestier. Un retour aux fondamentaux est nécessaire pour contenir l'étalement. Pour élaborer leur PLU intercommunal, les élus du Grand Poitiers sont ainsi repartis des principes de base d'une saine gestion foncière. « Partant du fait qu'un PLU trop touffu et trop technique est asphyxiant pour tout le monde, on a suivi une ligne de conduite plus simple : ne plus construire aux abords de Poitiers - là où tout incite pourtant à le faire - et concentrer, en contrepartie, l'effort de densification sur des pôles dits de proximité, où il y a déjà des transports et des services. Une vingtaine de ces pôles, sortes de mini centres-ville à développer et intensifier, ont été identifiés », raconte Bernard Cornu, vice-président du Grand Poitiers chargé du développement urbain. Tout en assouplissant les règles habituellement imposées sur les hauteurs d'immeubles et les coefficients d'occupation des sols, cette agglomération nourrit l'objectif de voir signer deux tiers des permis de construire en zone urbanisée, contre un tiers en zone vierge à bâtir. « Pour l'instant c'est le contraire, il s'agit d'inverser la tendance », explique l'élu. En amont des projets, la concertation avec les promoteurs ou aménageurs y sera renforcée. « C'est une bonne chose, car nous avons des solutions pour aider les collectivités à concevoir des extensions urbaines ou bien du lotissement denses », réagit Pascale Poirot, présidente du Syndicat national des aménageurs-lotisseurs (Snal). Quant au renouvellement urbain, au fait de construire la ville sur la ville et de recycler les friches urbaines, « c'est un bon principe, mais il ne faut pas se leurrer, cela concerne une minorité de terrains et le coût des travaux y est plus élevé, car il faut les dépolluer », dit-elle. Lille Métropole Communauté urbaine explore cette voie malgré tout (voir EM n° 1688, p. 28). Pionnière en matière de requalification de friches industrielles, cette collectivité, comme l'explique Slimane Tir, son vice-président en charge de l'espace naturel métropolitain, tente de redonner une cohésion à ses franges périurbaines. « Sur ce territoire vaste et morcelé, le but est de faire coexister des friches qui sont à réhabiliter pour produire du foncier et des espaces naturels qui réconcilient urbain et rural, puisque des exploitations agricoles sont réellement maintenues sur place. » Un même défi est posé à la région francilienne, à la fois rurale et urbaine. Ici, freiner l'étalement urbain sur les terres agricoles, tout en réglant la crise du logement, relève de la quadrature du cercle. Mais les élus locaux n'y manquent pas d'imagination et, outre des outils de planification, ils s'emparent volontiers de nouveaux outils de préservation. Par exemple à Vernouillet, dans les Yvelines, une partie de la commune (240 hectares) a été classée en « zone agricole protégée » (ZAP). Après une dizaine années d'existence, cette procédure foncière reste sous-utilisée. Bien qu'un peu lourde à gérer, elle séduit de plus en plus d'élus, car elle permet de pérenniser la vocation agricole et de la préserver du grignotage urbain. Selon Hélène Gassin, vice-présidente de la Région Île-de-France en charge de l'environnement et de l'énergie, « d'autres outils de ce type peuvent être développés, le tout est qu'ils soient efficaces et partagés par un maximum d'acteurs ». Pour enrichir le contenu du prochain schéma directeur de la région Île-de-France (Sdrif), qui sera voté cet été, l'élue anime un groupe de travail avec des partenaires venus de tous horizons : chambres d'agriculture, réseaux des Amap, des exploitations biologiques, associations travaillant sur l'enjeu d'accès au foncier en secteur périurbain comme Terre de liens, etc. « On se forge une doctrine commune pour parvenir à l'objectif d'un zéro gaspillage de terres agricoles, qui sera fixé dans le Sdrif. Nos travaux ont abouti sur le projet d'accroître nos capacités de mesure de ce phénomène, en s'appuyant sur des structures comme l'Agence régionale des espaces verts et de développer un réseau de veille citoyenne pour améliorer la prévention. » En clair, sur le principe des « Sentinelles de l'environnement », les citoyens seront incités à alerter des associations lorsqu'ils observeront sur le terrain un cas d'atteinte à l'intégrité des terres agricoles. « On projette aussi de sensibiliser les bureaux d'études, car ils conseillent les collectivités en matière de gestion du foncier. Le but est de leur faire comprendre que les espaces agricoles ont une fonction, qu'ils ne sont pas des pages blanches à remplir », ajoute-t-elle. Enfin, les deux autres acteurs vers lesquels n'hésiteront pas à se tourner les collectivités, et tout particulièrement les petites communes qui estiment manquer de moyens d'expertise et d'ingénierie foncière pour freiner leur étalement, sont les agences d'urbanisme et les conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (Caue). « On ne lutte pas contre l'étalement urbain en restant isolé. C'est en fédérant toutes les énergies nécessaires qu'on pourra parvenir à mieux gérer le problème », conclut Hélène Gassin.