Ca a Marseille 19 mars 2012 Association protection du patrimoine martegal n° 09MA00464 Ca a Marseille 19 mars 2012 Commune de Martigues n° 09MA00458 Seuls des aménagements d'intérêt public majeur et en relation avec la mer peuvent être installés sur le domaine public maritime, même quand celui-ci se situe dans la continuité d'un site urbanisé. COMMENTAIRE Le 19 mars 2012, la cour administrative d'appel de Marseille a rendu deux arrêts relatifs à la protection du domaine public maritime. Ils concernent le même site, celui des rives de l'étang de Berre, dans l'anse de Ferrières, sur le territoire de la commune de Martigues. À l'origine du contentieux, deux arrêtés étaient en cause. Le premier, pris par le préfet des Bouches-du-Rhône le 7 juin 2006, déclarait d'utilité publique le projet communal d'aménagement d'un jardin public sur ce site. Or dans l'emprise de cette opération d'urbanisme se trouvaient incluses les rives mêmes de cet étang maritime relié naturellement à la mer et relevant de ce fait, avec son littoral, du domaine public maritime. L'ordonnance d'août 1651 sur la marine, communément appelée « ordonnance de Colbert », classe parmi les composantes du domaine public maritime les étangs salés littoraux qui communiquent directement et par un chenal naturel avec la mer. Le second arrêté avait été pris par la même autorité deux mois plus tard, le 3 août 2006, aux fins d'autoriser la commune de Martigues à procéder au remblayage de l'anse de Ferrières en vue d'aménager effectivement sur le terre-plein ainsi créé le jardin public, objet final de l'opération. En amont de ces deux arrêtés avait été pris un arrêté en date du 10 janvier 2005 par lequel le préfet avait autorisé le transfert à titre gratuit des terrains en cause, relevant du domaine public de l'État, à la commune de Martigues (66 306 m2 ), afin de permettre à celle-ci de réaliser son projet de jardin public. Après enquête publique, un avis défavorable a été rendu envers ce projet le 7 février 2005, dont le préfet des Bouches-du-Rhône n'a cependant pas tenu compte pour prendre ses deux arrêtés de juin et août 2006. Dès lors que l'on évoque une opération de remblayage sur un littoral maritime, on sait que l'on est en présence d'un projet qui va affecter plus ou moins lourdement mais assurément l'état naturel du rivage placé dans l'emprise du domaine public maritime. Ce projet n'avait pas échappé à la vigilance de deux associations locales ayant chacune dans leur objet statutaire la défense des sites naturels de la commune de Martigues et pour l'une d'elles, plus spécialement, la réhabilitation et la mise en valeur de l'étang de Berre. Ce contentieux était à deux branches : l'une dirigée contre l'arrêté déclaratif d'utilité publique en date du 7 juin 2006 ; l'autre dirigée contre l'arrêté du 3 août 2006 autorisant la commune à procéder au remblayage de l'anse de Ferrières et à aménager un jardin public sur les terrains ainsi gagnés au détriment du rivage naturel. En première instance, le tribunal administratif de Marseille devait si l'on ose dire couper la poire en deux, si bien que chacun de ses jugements allait être déféré en appel par la partie à laquelle il est défavorable. Dans un jugement du 4 décembre 2008, le tribunal administratif a en effet rejeté la demande des deux associations tendant à l'annulation de l'arrêté du 3 août 2006 autorisant l'opération de remblayage sur le rivage de l'anse de Ferrières en considérant que le site en cause n'appartenait pas au domaine public maritime naturel. Dans un second jugement en date du 10 novembre 2009, le tribunal administratif a toutefois annulé l'arrêté préfectoral du 7 juin 2006 portant déclaration d'utilité publique de l'opération d'aménagement d'un jardin public sur ce même site. Voulait-il paralyser par cette seconde décision, la réalisation d'un projet dont il ne s'était pas considéré dans la première, en juge de la légalité des actes administratif, en droit de saper les bases en lui appliquant la qualification de bien appartenant au domaine public naturel ? Les deux associations vont alors porter devant la cour administrative d'appel de Marseille le jugement du 4 décembre 2008, tandis que la commune de Martigues va déférer celui du 10 novembre 2009. La cour, en sa 6e chambre, a rendu ses deux arrêts le 19 mars 2012. Ils s'avèrent, par un effet conjoint, éminemment protecteurs du domaine public maritime en cause. Le juge d'appel confirme dans sa décision n° 00458 l'illégalité de la déclaration d'utilité publique de l'opération d'aménagement des rives de l'étang de Berre dans l'anse de Ferrières. Il confirme et valide de ce fait le jugement du tribunal administratif de Marseille qui portait sur cette question. Le juge ne conteste pas en l'occurrence que le jardin public projeté sur le site du remblai pouvait contribuer à mettre en valeur le littoral et à en améliorer l'accès par le public. Mais par une application stricte de la loi, il considère à bon droit que la réalisation d'un tel aménagement n'est pas au rang des activités et installations de loisirs ou professionnelles qui, par nécessité et par essence, sont directement liées à la mer et qui seules, de ce fait, permettent dans la zone de plan local d'urbanisme (Plu, zone NAF.4) considérée, que soit modifié l'aspect naturel de cette partie du domaine public maritime. Le juge a par conséquent considéré que les travaux projetés n'étaient pas compatibles avec le Plu de la commune tel qu'il était à la date d'entrée en vigueur de l'arrêté contesté. La commune voit ainsi sa demande rejetée. En revanche, dans son arrêt 09MA00464, la cour fait droit à la requête des associations et annule le jugement du tribunal administratif qui les déboutait. Le raisonnement du juge d'appel tient en deux points : 1) À l'opposé du juge de première instance, il considère que les terrains d'emprise de l'opération de remblaiement, à savoir une portion du rivage de l'étang et une partie de l'étang lui-même, relèvent bien du domaine public naturel, car ils sont dépourvus de tout aménagement qui aurait pu déjà affecter cet « état naturel », tel que le conçoivent les articles L. 321-6 du Code de l'environnement et L. 2124-2 du Code général de la propriété des personnes publiques – Cg p p p – (1). 2) Dès lors, pour la Cour, il en résulte que s'appliquent à la commune, et à l'autorité préfectorale, les restrictions relatives à la nature des travaux, ouvrages et installations susceptibles d'être réalisés sur un tel site. Or il ne lui paraît pas que la réalisation d'un jardin public en un tel lieu, au moyen d'un remblayage, soit au rang des opérations et ouvrages « dont la localisation en bord de mer s'impose pour des raisons topographiques ou techniques impératives » au sens de l'article L. 2124-2 du Cgppp (voir ci-après). L'une des raisons invoquée par la commune qui était de lutter contre la prolifération des algues et les nuisances olfactives qu'elles occasionnent n'a pas convaincu le juge. La présence d'algues nauséabondes sur un littoral a des causes identifiables que l'on peut combattre par d'autres moyens que la destruction du littoral lui-même en ce qu'il a de naturel. Pour prendre une vision d'ensemble de ce contentieux, nous dirons que globalement, il s'inscrit en parfaite cohérence avec l'esprit autant que la lettre des textes en vigueur. Et en cela tout spécialement ceux des articles du Cgp p p qui tendent à protéger le domaine public maritime naturel des atteintes qui, toujours sous couvert de bonnes raisons et de référence à un intérêt public supposé, sont susceptibles de lui être portées. On ne peut pas invoquer n'importe quel intérêt public quand l'état naturel du domaine public maritime est en jeu. Il résulte des dispositions légales en vigueur un principe général selon lequel « il ne peut être porté atteinte à l'état naturel du rivage », notamment par des opérations d'endiguement, d'assèchement, d'enrochement ou de remblaiement. Les exceptions à cet interdit doivent donc demeurer exceptionnelles et être justifiées par un intérêt public majeur : travaux dans les zones portuaires et industrialo-portuaires, travaux liés à la défense du rivage contre la mer, de même encore que ceux en rapport avec la sécurité maritime, la défense nationale, la pêche maritime, la saliculture ou les cultures marines. Au surplus, s'ils doivent comporter l'implantation d'ouvrages ou installations, ces mêmes travaux doivent satisfaire aux conditions supplémentaires fixées aujourd'hui par l'article L. 2124-2 précité du Cgppp et clairement rappelées par la cour administrative d'appel : que ces ouvrages ou installations soient liés à l'exercice d'un service public ou à l'exécution d'un travail public ; que leur localisation au bord de mer s'impose pour des raisons impératives tenant à la topographie des lieux ou des nécessités techniques ; et qu'ils aient donné lieu à une déclaration d'utilité publique. On ajoutera à cette batterie de considérations, l'idée que tout aménagement réalisé sur le domaine public maritime naturel doit être réversible, c'est-à-dire permettre le retour à l'état strictement naturel antérieur. Il n'a pas vocation à recevoir des implantations permanentes. Cela rend automatiquement suspectes les opérations de remblayages – autrement dit de petites poldérisations comme en l'espèce – réalisées sur son emprise, à défaut d'un intérêt public majeur. De même, s'il ne s'agit que d'un texte à simple valeur explicative et interprétative, il est cependant intéressant de mentionner ici la circulaire du 20 janvier 2012 « relative à la gestion durable et intégrée du domaine public maritime naturel (2) », dont l'objectif est de rappeler les grands principes de la gestion du domaine public maritime naturel dans l'optique d'une gestion intégrée de la mer et du littoral, désormais unanimement admise. Le fait que, comme dans le cas d'espèce, le site naturel soit en connexité immédiate d'un site urbanisé n'autorise pas à y réaliser un aménagement non justifié par une nécessité publique forte. Les rivages naturels de la mer et des étangs salés du littoral ne sont-ils pas en eux-mêmes les meilleurs sites de ressourcement, de promenade, de loisir, bref le plus beau des jardins publics pour la population des quartiers urbains du voisinage ? À cet égard, la jurisprudence administrative n'hésite pas à prendre le contre-pied de certains projets qui, bien que comportant un intérêt public indiscutable, contribueraient à doter d'aménagements excessifs un site naturel de qualité situé dans la proximité immédiate de zones urbanisées. De même confirme-t-elle la légalité du classement d'un espace en site naturel en le justifiant par l'intérêt public qui s'attache à la préservation des paysages naturels qui subsistent à proximité des grands centres urbains (3). À plus forte raison, le domaine public maritime naturel, qui borde en l'espèce un quartier de Martigues doit-il l'être.