Aux tables rondes du Grenelle de l'environnement, en octobre 2007, l'État français a reconnu aux organisations de protection de l'environnement le statut de partenaires environnementaux. « En réalité, le Grenelle acte un ensemble de dispositifs déjà en place », précise Guy Saez, directeur de l'unité de recherche sur les politiques publiques, action politique, territoires (Pacte) de l'IEP de Grenoble. La loi Bouchardeau, du 12 juillet 1983, impose de recueillir le point de vue du public, à travers les associations. La loi Barnier, du 2 février 1995, fonde la Commission nationale du débat public. Et le 25 juin 1998, 39 États signent la Convention d'Aarhus. « Elle constitue le fondement de la gouvernance environnementale », indique Bertrand Pancher, député de la Meuse. Au Grenelle de l'environnement s'est imposé un système de gouvernance réunissant cinq collèges : État, élus, syndicats, patronat et organisations de protection de l'environnement. Les membres de ces organisations portent la voix de la société civile. La première étape du travail de pérennisation de ce mode de concertation a été confiée à Bertrand Pancher dans le cadre du comité opérationnel, Comop 24. Le rapport Pancher sur l'institution et la représentativité des acteurs a été présenté le 30 juillet 2008. Il y est rappelé qu'« instaurer une véritable démocratie écologique ne se limite pas à faire entrer les acteurs environnementaux dans les instances de concertation. Il faut aussi améliorer la gouvernance de la prise de décision publique. » Ce rapport consensuel a inspiré le projet de loi Grenelle 1, qui pose le principe de cette concertation. Le Grenelle 2 devrait en préciser les modalités. « On a besoin de discuter avec des organisations représentatives, qui ont des comptes à rendre aux habitants et aux adhérents », souligne Bertrand Pancher. Il distingue trois catégories d'acteurs de l'environnement selon la diversité des structures, des régimes juridiques, des modes de fonctionnement et des compositions sociologiques. Il s'agit, d'une part, des associations oeuvrant exclusivement pour la protection de l'environnement, d'autre part, des associations d'usagers de la nature et plus largement des associations oeuvrant principalement pour la protection de l'environnement et, enfin, des fondations reconnues d'utilité publique pour l'environnement et des associations spécialisées. Le Comop définit des critères de représentativité communs aux trois catégories. L'agrément pour les associations et la reconnaissance d'utilité publique pour les fondations sont des conditions nécessaires de représentativité. S'ajoutent des critères propres à chacune des catégories. Ils portent sur les valeurs associatives, l'objet environnemental, l'ancienneté, la reconnaissance de l'activité, la représentativité, le fonctionnement démocratique, la transparence et l'indépendance. « Au prix d'efforts menés ces dernières années, les principaux acteurs de l'environnement répondent aux exigences des critères de représentativité », assure Bertrand Pancher. « Mais, souligne-t-il, les organisations environnementales n'ont pas les moyens des ambitions qu'on veut leur donner. » Sébastien Godinot, coordinateur de campagne des Amis de la Terre, déclare refuser de nombreuses sollicitations, « en raison de [ses] faibles moyens ». Avec un budget de 835 000 euros en 2008, 11 permanents et 3 800 adhérents, l'association « développe des alliances. L'Alliance pour la planète est par exemple un moyen de globaliser les luttes et d'avoir plus de poids », explique Sébastien Godinot. L'Alliance pour la planète réunit actuellement une trentaine d'organisations qui se rejoignent sur certaines actions. De son côté, la Fondation Nicolas Hulot (FNH) note, depuis le Grenelle, une augmentation des sollicitations, en tant qu'apporteur d'expertise. « Mais les moyens manquent pour y répondre », déplore sa directrice, Cécile Ostria. Les 25 experts du comité de veille écologique de FNH sont bénévoles. Et sur les 37 salariés, « seuls six peuvent s'exprimer sur les questions de fond », précise la directrice. Avec un budget de 5 millions d'euros en 2008, la Fondation souhaiterait qu'une aide soit mise en place pour assurer une présence régulière de ses membres dans les lieux de concertation. Confiant, Bertrand Pancher pense que « des avancées vers un financement pérenne des organisations devraient avoir lieu dans le cadre du projet de loi Grenelle 2 ». Au sein de la Fondation WWF France, la situation est un peu différente. Avec 160 000 membres et aux alentours de 11 millions d'euros de budget pour 2008, elle a les moyens d'être présente partout. Le faut-il ? « Non. Répondre à toutes les sollicitations n'est pas forcément un gage d'efficacité », déclare Jean-Stéphane Devisse, coordinateur du Grenelle de l'environnement au WWF France. De la même manière que « Greenpeace est une organisation qui choisit ses combats », comme le souligne Pascal Husting, directeur général de Greenpeace France, le WWF ne revendique pas une expertise sur toutes les thématiques environnementales. De son côté, Arnaud Gossement, porte-parole de la fédération d'associations France nature environnement (FNE), déclare avoir le budget d'une grosse association. Mais pas celui d'un partenaire environnemental. « Notre budget annuel atteint 2,6 millions d'euros, alors que nous estimons entre 8 et 10 millions les moyens nécessaires pour accompagner nos missions. » FNE assure déjà une présence dans de nombreuses commissions administratives et siège au Conseil économique, social et environnemental ainsi que dans les conseils économiques et sociaux régionaux. Si FNE, FNH, WWF et les Amis de la Terre souhaitent que leur participation soit structurée et pérenne, ce n'est nullement le cas de Greenpeace. L'ONG voit dans l'institutionnalisation de sa représentation, le risque d'une perte d'indépendance. « Notre rôle est celui d'un contre-pouvoir des institutions, éclaire Pascal Husting. La concertation et les négociations doivent avoir lieu, mais dans la rue. » En France, l'organisation compte 120 000 adhérents, 52 équivalents temps-plein et dispose d'un budget proche de 10 millions d'euros pour 2009. Parmi les instances permettant d'assurer une concertation entre les cinq collèges et pouvant intégrer beaucoup plus les enjeux environnementaux, le rapport Pancher retient le Conseil économique, social et environnemental. « Cette institution doit être réformée pour mieux représenter la société civile », explique Bertrand Pancher. Une loi organique sur le sujet est attendue pour la fin de l'année. Le député demande que 10 % des sièges soient occupés par des acteurs environnementaux. L'ex-Conseil national du développement durable semble également un lieu adéquat. Sous une nouvelle forme, il devrait continuer à assurer le suivi de la Stratégie nationale de développement durable et reprendre la mission des comités de suivi du Grenelle. Le comité opérationnel préconise aussi d'ouvrir les conseils économiques et sociaux régionaux aux acteurs de l'environnement et imagine la concertation jusqu'au sein du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques. Pour Jean-Stéphane Devisse, « il faut polliniser un maximum d'institutions pour faire entendre ses arguments. Mais sans démesure ». En effet, le WWF ne revendique pas de siège permanent dans les régions. Ses activités se concentrent sur des zones géographiques à forte plus-value naturelle. « Nous demanderons à participer au coup par coup, après avoir évalué nos compétences sur le sujet », précise Jean-Stéphane Devisse. Pour sa part, Greenpeace France, qui travaille sur des sujets globaux et leur déclinaison en France, n'a pas vocation à être présent au niveau territorial. Quant à la Fondation Nicolas Hulot, elle n'a pas réellement choisi un développement local. FNE, par sa structure à trois niveaux - 3 000 associations locales membres, puis des fédérations régionales et quelques associations nationales et la fédération nationale - semble donc la mieux armée pour assurer la démocratie écologique à toutes les échelles du territoire. Dans quelle mesure, avec ces nouvelles règles de concertation, les organisations environnementales vont-elles mutualiser leur présence ? Au Grenelle, elles se sont entendues, après parfois d'âpres discussions, sur une répartition des sièges dans les groupes de travail. Cependant, Guy Saez confirme qu'« il existe une véritable concurrence pour la représentativité entre les acteurs ; une compétition déjà inscrite dans la vie de l'association, qui doit se battre pour défendre son projet ». Mais la gouvernance à cinq ouvre aussi ces organisations à plus de transversalité. « Elles interagissent et utilisent des formes variées de participation », éclaire Guy Saez. « Un travail en amont, en commun avec les autres acteurs de l'environnement, a notamment été réalisé pour certains sujets abordés aux tables rondes du Grenelle de l'environnement », ajoute Jean-Stéphane Devisse. De la même manière, les acteurs de l'environnement développent la concertation et l'échange d'expertise avec les syndicats. Arnaud Gossement rappelle, en effet, qu'« à l'occasion du Grenelle de la mer, des réunions avec les syndicats de salariés ont été organisées ». En rendant certains débats légitimes, le Grenelle a permis une meilleure compréhension des enjeux environnementaux et une meilleure écoute de la voix des associations. Et les 263 engagements qui en sont issus constituent une grille de lecture qu'elles utilisent pour juger les décisions politiques et en dénoncer les écarts. On peut se demander quel est l'effet réel de la gouvernance à cinq sur la décision finale ? « Sera-t-elle meilleure ou bien l'impact sera-t-il seulement symbolique », interroge Guy Saez. Sur ce point, les organisations environnementales considèrent que le temps montrera si ces nouvelles règles de gouvernance se traduisent par une prise de décision différente de ce qu'elle aurait été sans le Grenelle.