Lors du Conseil des ministres du 21 octobre dernier, le ministre de l'Intérieur, de l'Outre-mer et des Collectivités territoriales et le secrétaire d'Etat à l'Intérieur et aux Collectivités territoriales ont présenté le projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales. Auparavant, une première version avait été diffusée en juillet aux associations d'élus. Ces dernières ont notamment exprimées leurs positions sur cette réforme lors de la Conférence nationale des exécutifs (CNE) du 15 octobre dernier (Voir infra). Les conclusions du rapport de l'ancien Premier ministre Edouard Balladur remis en mars 2009 forment le point de départ de ce projet de loi, pour lequel le Gouvernement s'est également appuyé sur les travaux menés par la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales, présidée par le sénateur Claude Belot. Le projet comporte quatre titres principaux (repris ci-dessous), le cinquième titre étant consacré aux dispositions finales et transitoires. Il vise à réorganiser les collectivités autour de deux pôles, un pôle départements-régions et un pôle communes-intercommunalités. Il institue un nouvel élu local dénommé « conseiller territorial », qui remplacera les actuels conseillers généraux et régionaux et prévoit la désignation des délégués communautaires au suffrage universel direct. Il développe et simplifie par ailleurs l'intercommunalité afin de parvenir au 1er janvier 2014 à une couverture de l'ensemble du territoire par des structures intercommunales, rationalise leurs périmètres et prévoit la réduction des structures. Il propose la création d'une nouvelle catégorie d'EPCI : la « métropole ». Pour faciliter les fusions de communes, il prévoit le dispositif dit des « communes nouvelles ». Le texte fixe par ailleurs le principe de la spécialisation de l'action des départements et des régions et précise les conditions dans lesquelles les compétences des collectivités locales seront clarifiées et les mécanismes de cofinancement encadrés par une loi ultérieure. Trois autres textes ont été adoptés simultanément par le Conseil des ministres et déposés au Sénat : un projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, un autre organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, et, enfin, un projet de loi organique relatif à l'élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale. I. RÉNOVATION DES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA DÉMOCRATIE LOCALE 1) Création d'un conseiller territorial Un conseiller territorial unique siègera à la fois au sein du conseil général de son département d'élection et au sein du conseil régional (art. 1er) : réduisant ainsi de moitié le nombre d'élus locaux (d'environ 6 000 à environ 3 000). Le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale précise le mode de scrutin et le statut des conseillers territoriaux qui seront élus en mars 2014. Le scrutin sera mixte : majoritaire à un tour dans le cadre du canton pour 80 % des sièges à pourvoir, proportionnel sur des listes départementales pour les 20 % restants. Le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et régionaux réduit en conséquence le mandat des conseillers régionaux qui seront élus en mars 2010 et celui des conseillers généraux qui seront élus en mars 2011. 2) Election et composition des conseils communautaires L'article 2 prévoit l'élection au suffrage universel direct des délégués communautaires des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. Selon un système de « fléchage » sur les listes communales, pour les communes de plus de 500 habitants, précise le projet de loi relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale. Dans les communes de moins de 500 habitants, les délégués des communes sont le maire et les conseillers municipaux désignés dans l'ordre du tableau. Jusqu'au prochain renouvellement municipal, les EPCI qui ne changent pas de périmètre restent régis par les dispositions antérieures à la loi. Le projet relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale abaisse par ailleurs de 3.500 à 500 habitants le seuil de population des communes auxquelles est applicable le scrutin de liste pour les élections municipales. L'article 3 encadre la composition des conseils communautaires : chaque commune doit avoir au minimum un délégué ; le nombre de délégués supplémentaires à répartir entre les communes à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne est déterminé en fonction de la population totale de la communauté. Aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges. En cas de changement de périmètre entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, des délégués supplémentaires seront désignés par les conseils municipaux jusqu'au prochain renouvellement général. Enfin, cet article limite le nombre de vice-présidents des EPCI à quinze, sans pouvoir excéder 20 % de l'effectif de l'assemblée délibérante. Toutefois, si l'application du plafond conduit à fixer à moins de quatre le nombre des vice-présidents, celui-ci peut être porté jusqu'à quatre. II. L'ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES 1) Le statut de métropole Il s'agit d'un nouvel EPCI à fiscalité propre, regroupant, sur la base du volontariat, plusieurs communes qui forment un ensemble de plus de 450 000 habitants d'un seul tenant et sans enclave (art. 5 et 6). Ce statut ne concernera qu'un nombre limité de grandes agglomérations. Au 1er janvier 2009, huit communautés urbaines dépassent le seuil nécessaire à la constitution d'une métropole. Le champ d'intervention de la métropole est élargi par rapport aux communautés urbaines et la notion d'intérêt communautaire est supprimée. La métropole est dotée de l'intégralité des compétences communales en matière de développement et d'aménagement économique (voirie communale, autorisations d'urbanisme, politique locale de l'habitat). Elle bénéficie par ailleurs de certaines compétences départementales ou régionales par l'effet de la loi ou par convention passée avec ces collectivités. Le projet de loi ouvre en outre la possibilité de transférer au profit de la métropole des infrastructures et des équipements de l'Etat. La métropole perçoit la totalité de la fiscalité locale et des dotations de l'Etat sur son territoire. Une loi ultérieure fixera les modalités de l'intégration fiscale. 2) Les pôles métropolitains Le pôle métropolitain regroupe des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 450 000 habitants (dont un de plus de 200 000 habitants), en vue d'entreprendre des actions d'intérêt métropolitain en matière de développement économique, écologique, éducatif, de promotion de l'innovation, d'aménagement de l'espace et de développement des infrastructures et des services de transport (art. 7). Son mode de fonctionnement est similaire à celui des syndicats mixtes « fermés ». 3) Les communes nouvelles Les articles 8 et 9 substituent un nouveau dispositif de fusion de communes, à l'ancien, issu de la loi dite « Marcellin » du 16 juillet 1971, jugé peu efficace. La création des communes nouvelles repose sur l'initiative, soit de tous les conseils municipaux de communes contiguës, soit des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d'un même EPCI à fiscalité propre représentant plus des deux tiers de la population de celui-ci (la population est alors appelée à se prononcer sur la constitution du nouvel ensemble communal), soit du conseil communautaire, avec l'accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres représentant plus des deux tiers de la population totale. Le préfet conserve un pouvoir d'appréciation et peut ne pas donner suite à la demande, même unanime, de création d'une commune nouvelle dont il est saisi. L'arrêté préfectoral prononçant la création en détermine la date et le chef-lieu. Les biens, droits et obligations et les personnels des anciennes communes et ceux de l'EPCI éventuellement dissous sont transférés à la commune nouvelle. Jusqu'à la prochaine élection municipale, le conseil regroupe les conseillers municipaux des anciennes communes, et au moins les maires et leurs adjoints. Les communes nouvelles relèvent du régime juridique applicable à toute commune (même mode de scrutin, mêmes organes). Toutefois, la commune nouvelle peut être divisée en « communes déléguées », lesquelles disposent d'un maire délégué, d'une annexe de la mairie, et éventuellement d'un conseil. Le maire délégué et le conseil de la commune déléguée disposent des mêmes prérogatives que celles d'un maire et d'un conseil d'arrondissement à Paris, Lyon et Marseille. Les communes nouvelles bénéficient de la fiscalité communale. Pendant 12 ans, s'applique un régime d'intégration fiscale, aux termes duquel des taux d'imposition différents peuvent être appliqués, pour chacune des quatre taxes directes locales, sur le territoire de chaque ancienne commune. Les modalités de détermination de la dotation forfaitaire des communes nouvelles reprennent les grands principes de calcul des dotations communales en cas de fusion de communes. En outre, afin d'inciter à la création de communes nouvelles, une dotation particulière est instituée égale à 5 % de la dotation forfaitaire perçue par la commune nouvelle la première année. Les communes nouvelles sont éligibles à toutes les dotations de péréquation communales, dans les conditions de droit commun. De plus, est maintenue, pendant trois ans, l'éligibilité éventuelle à la DGE (dotation globale d'équipement) des communes et à la DDR (dotation de développement rural), même si cette éligibilité est perdue à la suite de la transformation en commune nouvelle. L'article 10 adapte certaines dispositions financières du Code général des collectivités territoriales à la création des communes nouvelles. 4) Le regroupement des départements et des régions A la différence de ce qui est applicable pour les communes et pour les régions, il n'existe pas de dispositions autorisant les départements à se regrouper. Le projet de loi propose de combler cette lacune en organisant le regroupement de départements. L'article 12 prévoit qu'à la demande d'un ou plusieurs conseils généraux, des départements peuvent être regroupés en un seul. Si le Gouvernement estime qu'il y a lieu de poursuivre la procédure, la consultation des électeurs résidant sur le territoire concerné par le projet de regroupement est facultative si tous les conseils généraux se sont prononcés en faveur du projet, obligatoire dans le cas contraire. Si une consultation est organisée, le regroupement ne peut être prononcé, par décret en Conseil d'Etat, que si le projet a recueilli la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes intéressées. L'article 13 modifie quant à lui, en l'assouplissant, la procédure existante de regroupement de régions, qui devient identique à celle prévue pour le regroupement de départements. III. DÉVELOPPEMENT ET SIMPLIFICATION DE L'INTERCOMMUNALITÉ Au 1er janvier 2009, 2 601 EPCI regroupent 34 166 communes (93,1%), soit 56 429 080 habitants (89,7%). Le Gouvernement se fixe trois objectifs en la matière : la couverture intercommunale intégrale du territoire français en 2014, la rationalisation des périmètres des structures intercommunales à la même échéance, la rénovation du cadre juridique de l'intercommunalité. Les préfets seront chargés d'élaborer, pour la fin 2011, au terme d'une large concertation avec l'ensemble des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des EPCI et des syndicats concernés, un schéma départemental de coopération intercommunale qui sera soumis à la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI). S'ouvrira ensuite une période de deux années, en 2012 et 2013, durant lesquelles les préfets seront dotés de pouvoirs temporaires destinés à faciliter la déclinaison du schéma qui devra être achevée au 1er janvier 2014. - L'article 14 définit précisément les contours de la notion d'EPCI (syndicats de communes, communautés de communes, d'agglomération et urbaines, syndicats d'agglomération nouvelle, communautés d'agglomération nouvelle et métropoles) et de groupement de collectivités territoriales (EPCI, syndicats mixtes, institutions ou organismes interdépartementaux et ententes interrégionales). L'article 15 prévoit explicitement que toute compétence communale peut faire l'objet d'un transfert à un EPCI ou à un syndicat mixte. - Les articles 16 et 17 régissent le schéma départemental de coopération intercommunale. Le schéma aura pour objectifs d'établir une couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre, de supprimer les enclaves et discontinuités, de rationaliser les périmètres, de réduire le nombre de syndicats et de tirer les conséquences de l'abrogation du dispositif des pays. Il sera le cadre de référence pour l'élaboration et l'examen de tout projet de création ou de modification d'EPCI. - A compter du 1er janvier 2014, les communes isolées ou enclavées pourront être rattachées par le préfet à un EPCI à fiscalité propre, après avis de la CDCI (art. 18). - L'article 19 supprime quant à lui la disposition dérogatoire qui permettait à une commune d'adhérer à un EPCI à fiscalité propre alors que cette adhésion créait une discontinuité ou une enclave. - L'article 20 simplifie la procédure de fusion des EPCI à fiscalité propre. Il prévoit notamment de remplacer l'accord des organes délibérants des EPCI par un simple avis. La règle de majorité qualifiée est celle du droit commun (deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou l'inverse) et s'apprécie à l'échelle du périmètre du futur EPCI. Toutefois, le projet de fusion devra recueillir également l'accord d'au moins un tiers des communes de chacun des EPCI concernés. Il sera possible de retirer des communes d'un EPCI pour les intégrer à un autre dans le cas où il apparaîtrait que son inclusion s'impose en termes de cohérence géographique et économique. - Le préfet devra s'assurer de la compatibilité des projets de création de syndicat intercommunal ou mixte avec le schéma départemental de coopération intercommunale (art. 21). - L'article 22 calque la procédure de fusion entre syndicats de communes et (ou) syndicats mixtes fermés sur celle prévue pour la fusion des EPCI à fiscalité propre. - L'article 23 facilite la dissolution des syndicats intercommunaux. La dissolution est de plein droit lorsqu'un syndicat transfère toutes ses compétences à un syndicat mixte ou ne compte plus qu'un seul membre. - L'article 24 prévoit la substitution de l'EPCI à fiscalité propre au syndicat (intercommunal ou mixte) dès qu'il y a identité de périmètre. - L'article 25 abroge l'article 22 de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire et la possibilité de création des « pays » (ils représentent 371 territoires, regroupent près de 81% des communes et 47% de la population). - L'article 26 modifie la composition de la commission départementale de la coopération intercommunale, organe d'encadrement et d'orientation des EPCI, présidée par le préfet et composée d'élus locaux. La CDCI sera dorénavant composée de 40 % de représentants des communes (au lieu de 60 %), de 40 % de représentants d'EPCI (au lieu de 20 %), de 15 % de représentants du département et de 5 % de représentants de la région. Il ne sera procédé à une élection des représentants des communes et de leurs groupements que si plusieurs listes de candidats sont en présence. Par ailleurs, l'article 27 étend les cas de consultation obligatoire de la CDCI (tout projet de création, de modification de périmètre d'un EPCI ou de fusion qui diffère des propositions du schéma départemental de coopération intercommunale). - L'article 28 interdit de subordonner l'attribution par une collectivité territoriale à une autre collectivité d'une aide financière, à l'adhésion de la collectivité bénéficiaire à un EPCI ou à un syndicat mixte, existant ou à créer. Il s'agit d'éviter la création de structures supplémentaires, notamment des syndicats intercommunaux. - En 2012, le préfet pourra proposer la création d'un EPCI à fiscalité propre sur un périmètre conforme au schéma départemental de coopération intercommunale, la modification de périmètre ou la fusion d'EPCI (art. 29). Dans certaines conditions, le préfet pourra s'écarter du schéma après avis de la CDCI. La moitié des communes concernées représentant la moitié de la population doit donner son accord. A défaut, le préfet peut, en 2013, créer l'EPCI, modifier le périmètre ou fusionner des communautés en application du schéma après avis de la CDCI. - L'article 30 permet aux préfets de modifier les périmètres, d'opérer des fusions et de dissoudre des syndicats de communes ou des syndicats mixtes fermés conformément au schéma départemental, dans les mêmes conditions et les mêmes délais que ceux précédemment décrits pour les créations, modifications et fusions d'EPCI à fiscalité propre. La CDCI dispose également d'un pouvoir d'amendement à la majorité qualifiée. - L'article 31 transfère au président de l'EPCI, les pouvoirs de police spéciale du maire attachés à certaines compétences transférées à l'EPCI (assainissement, élimination des déchets ménagers, aires d'accueil des gens du voyage, voirie) et ce dans un délai maximum d'un an. - L'article 32 permet aux communes de décider les transferts de compétences à l'EPCI à la majorité simple et non plus à la majorité renforcée. En outre, la définition de l'intérêt communautaire sera de la compétence de l'organe délibérant de l'EPCI statuant à la majorité simple. - L'article 33 sécurise au regard du droit communautaire les conventions par lesquelles les services d'une commune membre d'un EPCI peuvent être mis à disposition de celui-ci. Il s'agit de donner toutes garanties que ces conventions interviennent exclusivement dans le cadre des transferts de compétence et n'empiètent pas sur le champ concurrentiel. - L'article 34 permet explicitement la création de services communs entre les communes et l'EPCI dont elles sont membres, y compris en dehors de tout transfert de compétences. Il permet aussi aux EPCI à fiscalité propre de mutualiser des moyens en acquérant du matériel pouvant servir aux besoins de l'EPCI et de ses communes membres (chasse-neige, débroussailleuse, logiciel, etc.), quand bien même l'EPCI ne serait doté d'aucune compétence pour laquelle le matériel est nécessaire. IV. CLARIFICATION DES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES Pour mener à bien ce chantier, le Gouvernement s'est appuyé sur les préconisations de la mission temporaire présidée par le sénateur Claude Belot qui a privilégié « la voie de la spécialisation de l'action des collectivités territoriales, fondée sur la prise en compte du principe de subsidiarité, tout en garantissant le respect des initiatives locales, nécessaires pour assurer l'adaptation aux spécificités des territoires ». L'article 35 renvoie à une loi (dans un délai de douze mois à compter de la promulgation du projet de loi) la clarification des compétences et des cofinancements entre les collectivités. Il en fixe toutefois les grands principes : - la loi attribue des compétences à la région et au département qui sont, en principe, des compétences exclusives ; - dès lors que la loi a attribué une compétence exclusive à une collectivité, cette compétence ne peut être exercée par une autre collectivité ; - le département et la région se voient reconnaître une capacité d'initiative qui ne peut s'appliquer qu'à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante et qui doit être justifiée par un intérêt local ; - à titre exceptionnel, l'exercice d'une compétence peut être partagé entre plusieurs collectivités territoriales. La loi peut alors désigner une collectivité chef de file ou laisser le soin aux collectivités intéressées de le faire par voie de convention. S'agissant des financements croisés, le maître d'ouvrage doit assurer une part significative du financement de ses investissements. Par ailleurs, les cofinancements doivent être limités aux projets dont l'envergure ou le montant le justifie ou répondre à des motifs de solidarité ou d'aménagement du territoire. Le débat n'est pas clos, les textes vont faire l'objet de discussions au Parlement (peut-être dès la mi-décembre), mais le Gouvernement sera inflexible sur deux principes : « pas d'immobilisme, on ne renoncera pas à cette réforme parce qu'elle est absolument nécessaire à la modernisation de notre pays et deuxièmement, pas de fausse réforme », a déclaré le Premier ministre François Fillon lors de la cinquième réunion du CNE. L'association des maires de France (AMF) a estimé avoir été entendue sur plusieurs points, notamment sur la préservation de la clause compétence générale des communes. Le Premier ministre s'est en outre montré ouvert aux propositions des associations d'élus à la fois sur l'avancement de la date d'achèvement de la carte intercommunale, sur le rééquilibrage des pouvoirs respectifs du préfet et de la CDCI et concernant le transfert du pouvoir de police des maires aux présidents de communautés, a-t-elle déclaré. L'AMF a toutefois émis certaines préoccupations au regard du projet actuel et demande notamment un assouplissement des règles trop rigides de répartition des sièges au sein des conseils communautaires. L'assemblée des départements de France (ADF) a indiqué que l'analyse du Gouvernement reposant sur des « couples » (communes-intercommunalités / régions-départements), porte en elle, à terme, la fusion entre niveaux de collectivités territoriales, à laquelle elle a manifesté sa forte opposition. L'association des régions de France (ARF) a quant à elle considéré que ce projet s'inscrit en rupture avec le mouvement de décentralisation engagé depuis trois décennies, malgré l'efficacité avérée de la décentralisation. Enfin, l'Association des petites villes de France a appelé à la mobilisation générale des maires et à l'adoption d'une délibération commune à tous les conseils municipaux. Aux termes de cette délibération, chaque conseil municipal : - « formule le voeu que le département et la région puissent continuer à apporter librement, dans le cadre de la solidarité territoriale, une contribution indispensable au financement des équipements et des projets municipaux ; - exprime son inquiétude de voir réduites les dotations versées par l'Etat, cette année, pour la plupart des collectivités locales et la taxe professionnelle remplacée par des impôts moins dynamiques, principalement acquittés par les ménages et sans que soit garantie une compensation intégrale et pérenne pour chaque commune ; - souhaite que la définition des périmètres des intercommunalités et la détermination des compétences qu'elles exercent demeurent fondées sur le libre choix des communes, en cohérence avec les orientations de la Commission départementale de coopération intercommunale en faveur, notamment, de la solidarité entre territoires ; - appelle le Gouvernement et les parlementaires à engager une véritable réforme des finances locales et à renforcer les acquis de la décentralisation, la solidarité territoriale et le rôle primordial des communes dans la gestion des services publics de proximité et comme pilier de notre démocratie ». Les Maires de Grandes Villes et les Présidents des grandes intercommunalités ont quant à eux retenu « le caractère volontaire et progressif que le président de la République souhaite privilégier en ce qui concerne la création des "métropoles" ». Toutefois, en l'état actuel du projet de loi, « ces dernières resteront de simples EPCI et ne deviendront donc pas des collectivités territoriales de plein exercice, et leurs compétences, certes élargies, ne font pas l'unanimité » a souligné le président de l'Association des Maires de Grandes Villes (AMGVF), Michel Destot. En outre, l'AMGVF regrette que le projet réserve le statut de métropoles aux seules intercommunalités de plus de 450 000 habitants. Enfin, « on ne peut simultanément reconnaître le rôle des grandes villes et intercommunalités dans le développement économique et les priver, dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, de l'essentiel de la cotisation complémentaire assise sur la valeur ajoutée qui permet d'affirmer le lien entre les entreprises et le territoire », déplore t-elle.