Adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 17 novembre 2009, puis par le Sénat le 8 décembre, le projet de loi de finances pour 2010, a été définitivement adopté par les deux chambres le 18 décembre dernier, après réunion de la commission mixte paritaire (CMP). Le Conseil constitutionnel, saisi le 22 décembre 2009, par plus de soixante députés et plus de soixante sénateurs, a quant à lui rendu sa décision le 29 décembre sur la loi de finances pour 2010. Il serait vain d'envisager de résumer ces débats, parfois très techniques, en quelques colonnes, il s'agira donc ici de présenter les principaux points de la réforme intéressant les collectivités territoriales. La suppression de la taxe professionnelle, à compter du 1er janvier 2010, et son remplacement par une contribution économique territoriale en constitue l'une des mesures phares (art. 2, 3 et 76 à 78) et occupe à elle seule 160 pages de la loi de finances pour 2010. La taxe professionnelle (TP) représente en effet de la principale imposition locale à la charge des entreprises (environ 25 milliards - près de la moitié du produit de la fiscalité locale soit 43,9 %) et constitue par conséquent une ressource essentielle pour l'ensemble des collectivités et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Les associations d'élus se sont mobilisées tout au long de ces derniers mois pour obtenir le respect de certains principes et certaines garanties s'agissant des compensations financières à destination des collectivités. La version initiale du projet de loi présentée par le Gouvernement en avril a ainsi notablement évolué au cours des discussions parlementaires. Les assemblées ont en particulier oeuvrées à préserver le lien fiscal territorial unissant l'impôt acquitté par l'entreprise et le territoire où elle est implantée et à assurer une péréquation. Les députés ont notamment décidé d'attribuer une fraction de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) au bloc communal et intercommunal (relayés sur ce point par les sénateurs qui l'ont fixé à 26,5 %), alors qu'elle n'était initialement attribuée qu'aux départements et aux régions. Les deux chambres se sont finalement prononcées sur le texte de compromis élaboré par la CMP. Toutefois, ultime rebondissement, le Gouvernement a modifié ce texte, in extremis, par une série d'amendements et notamment remis en cause la territorialisation de la CVAE en réintroduisant un mécanisme de collecte nationale pour le quart de cette cotisation. I. LA NOUVELLE CONTRIBUTION ÉCONOMIQUE TERRITORIALE La loi de finances pour 2010 prévoit le remplacement de la TP par une contribution économique territoriale (CET), composée d'une cotisation foncière des entreprises (CFE - cotisation locale d'activité dans la version initiale du texte), assise sur les valeurs locatives foncières, et d'une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE - cotisation complémentaire dans la version initiale du texte), assise sur la valeur ajoutée des entreprises, ainsi que par plusieurs impositions et la réaffectation d'impositions existantes jusqu'à présent perçues par l'Etat ou partagées entre l'Etat et les collectivités territoriales. La CFE, comme l'ancienne TP, est due par l'exploitant des locaux. Elle est assise également sur les recettes (5,5%) des professions libérales et assimilées employant moins de 5 salariés et n'étant pas soumis à l'impôt sur les sociétés. Le taux de CFE évolue comme le taux de taxe d'habitation ou comme la moyenne des taux de taxe d'habitation et de taxes foncières. Les communes et leurs groupements bénéficieront de la totalité de la CFE. Par ailleurs, la loi (art. 77 / art. 1599 bis et 1586 du Code général des impôts) prévoit le principe d'affectation territoriale de la cotisation sur la valeur ajoutée, à partir de 2011, au niveau des régions (et de la collectivité territoriale de Corse), qui en percevront 25 % (soit 3,8 milliards d'euros), des départements, qui en toucheront 48,5 % (soit 7,4 milliards d'euros) et du bloc communal et intercommunal, qui en recevra 26,5 % (soit 4 milliards d'euros). Les collectivités et les EPCI à fiscalité propre percevront 15,3 milliards d'euros dans le dispositif finalement adopté (dont 11,5 milliards seront effectivement acquittés par les entreprises - 4 milliards correspondant à un dégrèvement accordé par l'Etat). Le dispositif adopté introduit une progressivité de l'impôt dû par les entreprises sur la base du chiffre d'affaires (allant de 0% pour les entreprises de moins de 500 000 euros de CA à 1,5% pour les entreprises de plus de 50 M d'euros de CA). En effet, le barème de la CVAE définit l'imposition réellement acquittée par les entreprises compte tenu d'un mécanisme de dégrèvement de cotisation en fonction du chiffre d'affaires de l'entreprise ainsi que de l'abattement de 1 000 euros ouvert aux entreprises de moins de 2 millions de CA et de la cotisation minimale de 250 euros due par les entreprises réalisant entre 500 000 euros et 2 millions de CA. Pour le Conseil constitutionnel, le législateur n'a commis aucune erreur manifeste d'appréciation en retenant le chiffre d'affaires des entreprises comme critère de la capacité contributive. La CVAE sera répartie en fonction de l'assiette territoriale pour ce qui concerne les communes et EPCI. Pour les départements et les régions, elle sera répartie à hauteur de 75% en fonction de cette même règle et en fonction de critères de charge propres à chacune de ces catégories à hauteur de 25%. L'assiette de la CVAE est ainsi localisée est imposée dans la commune où le contribuable la produisant dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois (art. 2 de la loi / art. 1586 octies § III du CGI). Lorsqu'un contribuable dispose de locaux ou emploie des salariés exerçant leur activité plus de trois mois dans plusieurs communes, la valeur ajoutée est imposée dans chacune de ces communes et répartie entre elles au prorata de l'effectif qui y est employé. En outre, la loi met en oeuvre un dispositif dit « anti-abus » qui prévoit notamment, et sous certaines conditions restrictives, qu'en cas d'apport, de cession d'activité ou de scission d'entreprises réalisée à compter du 22 octobre 2009, le chiffre d'affaires à retenir pour le calcul de la cotisation est égal à la somme des chiffres d'affaires des entités détenues à plus de 50 % (art. 1586 quater § III du CGI). Pour le Conseil constitutionnel, le respect de l'autonomie financière définie à l'article 72-2 de la Constitution ainsi que le principe d'égalité des collectivités territoriales devant les charges publiques s'apprécient par catégories de collectivités. Le législateur a pu ne pas retenir le chiffre d'affaires consolidé par groupe au niveau national pour les entreprises qui possèdent des établissements situés dans plusieurs communes mais imposer la valeur ajoutée de chaque entreprise établie dans la commune où le contribuable dispose de locaux ou emploie des salariés. Suite à un amendement gouvernemental, après CMP, la valeur ajoutée prise en compte pour l'imposition au titre de la CVAE fait l'objet d'un plafonnement fonction du chiffre d'affaires des entreprises. Les entreprises dont le CA est inférieur ou égal à 7,6 millions d'euros pourront bénéficier d'un plafonnement de leur assiette correspondant à 80 % du CA tandis que pour les entreprises réalisant plus de 7,6 millions d'euros de CA, ce taux sera porté à 85 % de ce CA. Pour le Conseil constitutionnel, le législateur a pu instituer deux taux différents de plafonnement de la valeur ajoutée servant d'assiette à la CVAE pour prendre en compte, en fonction du chiffre d'affaires, la situation particulière des activités à forte intensité de main-d'oeuvre. Le Conseil constitutionnel a ainsi rejeté l'ensemble des griefs formés par les requérants concernant l'institution de la CET. Il a toutefois soulevé d'office et censuré, comme contraire au principe d'égalité, le régime particulier pour les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) réalisant moins de 500 000 euros de CA et employant moins de cinq salariés (art. 1467 du CGI). Les titulaires de BNC employant plus de quatre salariés et dont le CA est inférieur à 500 000 euros seront soumis au droit commun en matière de CFE, alors que les mêmes contribuables, s'ils emploient moins de cinq salariés, seront imposés sur une base comprenant, outre la valeur locative de leurs biens, 5,5 % de leurs recettes. Ces contribuables seront, dans ces deux hypothèses, dispensés du paiement de la CVAE. Le Conseil constitutionnel a jugé que cette règle en fonction du nombre de salariés conduisait à traiter différemment des contribuables ayant le même chiffre d'affaires et se trouvant dans des situations identiques au regard de l'objet de loi. Enfin, le Conseil a estimé que l'instauration de la CET ne portait pas atteinte à l'autonomie financière des collectivités. Les ressources propres de ces dernières demeureront supérieures à leur niveau de 2003, année de référence : c'est-à-dire 60,8 % pour le secteur communal, 58,6 % pour les départements et 41,7 % pour les régions (conformément à l'article L.O. 1114-1 du Code général des collectivités territoriales). II. LE RÉTABLISSEMENT D'UNE PÉRÉQUATION DE LA CVAE Un amendement gouvernemental, déposé après CMP, prévoit, un double dispositif de péréquation de la CVAE perçue par les régions et départements (art. 78 de la loi / art. 1648 AA et 1648 AB du CGI). Cette péréquation passe par deux fonds, l'un pour les départements, l'autre pour les régions. Ces dispositions sont proches dans leur principe de celles introduites par l'Assemblée nationale, supprimées par le Sénat, et que la CMP n'avait pas rétablies. - Dès 2012, il sera institué une péréquation (dite en flux) de la croissance de la CVAE. Chacun des fonds sera alimenté par un prélèvement sur les ressources fiscales des collectivités dont le potentiel financier (départements) ou fiscal (régions) par habitant est bien supérieur à la moyenne et dont le produit de CVAE corrigé des prélèvements et reversements opérés au titre de la garantie individuelle de ressources a progressé à un rythme supérieur à la moyenne nationale. Le prélèvement sera égal à la moitié de la croissance du produit de la CVAE corrigé des prélèvements et reversements effectués au profit du fonds national de garantie de ressources individuelles (FNGIR) entre l'année considérée et l'année de référence, soit 2011. - A compter de 2011, le produit correspondant au quart de la CVAE perçue par les régions et les départements sera prélevé au profit de fonds de péréquation (dite en stock) de la CVAE. Ce prélèvement sera reversé aux régions et aux départements au prorata de trois critères représentatifs de leurs charges, à savoir, d'une part population, superficie et effectifs scolarisés pour les régions et, d'autre part, population, bénéficiaires de minima sociaux ou de l'allocation personnalisée d'autonomie et longueur de voirie pour les départements. Le prélèvement opéré à partir de 2011 vient augmenter la dotation de compensation de la réforme de la TP au profit soit des régions, soit des départements et le reversement ainsi opéré vient réduire cette même dotation. Pour le Conseil constitutionnel, le législateur a organisé de façon suffisamment claire l'articulation entre les deux catégories de fonds régional et de fonds départemental de péréquation, caractérisées par des modalités de financement et des critères de répartition de leurs ressources différents. Ces derniers respectent l'autonomie financière des collectivités territoriales. En effet, les ressources perçues, non seulement par les communes, mais aussi par les départements et les régions sont déterminées à partir d'une part locale d'assiette et constituent une ressource propre. Il est en est de même des ressources des fonds. Ces fonds assurent la mise en oeuvre de la péréquation entre collectivités prévues à l'article 72-2 de la Constitution, aux termes duquel la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités, a jugé le Conseil. III. LE NOUVEAU DISPOSITIF DU TICKET MODÉRATEUR Par amendement déposé après la CMP, le gouvernement a introduit dans la loi (art. 77) un article 1647 -0-B septies qui définit les modalités de mise en oeuvre d'un nouveau ticket modérateur. Ce mécanisme fait financer par les communes et les EPCI à fiscalité propre une part du coût du dégrèvement accordé aux entreprises dont la cotisation totale au titre de la CET représente plus de 3% de la valeur ajoutée. Cette fraction sera mise à la charge des collectivités à compter de 2013 si le dégrèvement est accordé pendant plus d'une année. La loi ne met en effet à leur charge que l'augmentation du dégrèvement, au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée depuis 2010, pour les seules entreprises plafonnées deux années de suite. Ce mécanisme de participation des collectivités et de leurs groupements au régime de plafonnement de l'impôt en fonction de la valeur ajoutée des entreprises a été mis en place à l'occasion de la précédente réforme de la TP par l'article 85 de la loi de finances pour 2006. La loi de finances pour 2010 transpose ce mécanisme à la CET. Pour le Conseil constitutionnel, le « caractère technique » que revêt le dispositif de plafonnement de la CET à 3 % de la valeur ajoutée des entreprises n'est pas à lui seul de nature à rendre ce plafonnement contraire à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi. En outre, ce plafonnement n'a pas pour effet d'instaurer une tutelle d'une collectivité sur une autre. Enfin, ce nouveau dispositif ne crée pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques. IV. LA COMPENSATION RELAIS POUR 2010 Les collectivités territoriales et les EPCI à fiscalité propre recevront au titre de l'année 2010, en lieu et place du produit de la TP, une compensation relais (art. 2 de la loi / art. 1640 B II du CGI). Un amendement gouvernemental, après CMP, a rétabli le calcul de la compensation relais adopté par le Sénat, en prenant en compte le produit des bases de TP 2010 multipliées par le taux 2009 dans la limite du taux 2008 majoré de 1% (et non de 1,2% - version du texte en CMP). Le montant de cette compensation est égal au plus élevé des deux montants suivants : - le produit théorique des bases de TP en 2010 calculées conformément aux dispositions en vigueur au 31 décembre 2009 (soit les bases théoriques 2010) par les taux de TP votés en 2009 retenus dans la limite des taux votés en 2008 majorés de 1% ; - le produit de la TP de la collectivité ou de l'EPCI au titre de l'année 2009 (taux 2009 et bases 2009). Par ailleurs, les communes et EPCI à fiscalité propre percevront, le cas échéant, une somme supplémentaire égale au différentiel de taux entre le « taux relais » voté en 2010 et le taux de TP voté en 2009 appliqué aux bases de CFE de 2010, corrigé par un coefficient de 0,84 pour maintenir l'abattement de 16 % qui existait en matière de TP. Les communes qui votaient auparavant un taux de TP voteront en effet en 2010 un taux dit « relais », qui servira au calcul de la part variable de la compensation relais, assise sur le foncier des entreprises. Le mode de calcul de la compensation relais « 2010 » est fondé sur les délibérations prises par les collectivités au cours de 2009. Pour le Conseil constitutionnel, la loi a pu poser la règle selon laquelle le taux de la TP voté en 2009 ne serait pris en compte que dans la limite du taux applicable en 2008 majoré de 1 %, d'une part, en raison du caractère transitoire de cette mesure et d'autre part, afin de faire obstacle à une augmentation supérieure du taux de cette taxe qui n'aurait été motivée que par l'annonce de la suppression de la TP. Le mode de calcul de cette compensation ne porte pas une atteinte inconstitutionnelle au principe de libre administration et de libre disposition de leurs ressources propres par les collectivités et n'institue pas entre elles une inégalité de traitement qui ne serait pas fondée sur un motif d'intérêt général. Ces dispositions n'ont pas non plus pour effet de les priver de la possibilité de prévoir le montant de leurs ressources au cours de l'année 2010, a-t-il jugé. V. UNE NOUVELLE RÉPARTITION DES RESSOURCES La loi (art. 77) crée au profit des communes et EPCI à fiscalité propre une taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties. Elle prévoit par ailleurs, à compter de 2011, le transfert de la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) aux communes et à leurs groupements (0,6 milliards). Une réduction des frais de gestion perçus par l'Etat sur la fiscalité directe locale est également prévue. A compter du 1er janvier 2011, (art. 1379 du CGI), les communes et leurs groupements percevront : - la taxe foncière sur les propriétés bâties ; la taxe foncière sur les propriétés non bâties (majorée de la fraction des frais de gestion transférés par l'Etat et de la TFNB départementale et régionale revenant à la commune) ; la taxe d'habitation (majorée de la fraction des frais de gestion transférés par l'Etat et comportant l'ancienne part départementale) ; la CFE (majorée de la fraction des frais de gestion transférés par l'Etat revenant à la commune) ; une fraction égale à 26,5 % du produit de la CVAE afférent à son territoire ; la TaSCom (pour les communes qui ne sont pas membres d'un EPCI ou qui sont membres d'un EPCI à fiscalité additionnelle) ; les composantes de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) : la moitié de l'IFER sur les éoliennes terrestres, maritimes et hydroliennes (une part revient au département) ; la moitié de l'IFER sur les centrales nucléaires ou thermiques (l'autre revient au département) ; la moitié de l'IFER sur les centrales photovoltaïques ou hydrauliques (l'autre revient au département) ; l'IFER sur les transformateurs électriques ; deux tiers de l'IFER sur les stations radioélectriques (un tiers revenant au département). L'IFER est perçue par les communes (cas des communes isolées ou membres d'un EPCI à fiscalité additionnelle) ou les EPCI (cas des EPCI à TPU ou fiscalité mixte). Les ressources nouvelles sont affectées à la commune, ou à leurs groupements, au prorata du produit de TP actuellement perçu par cette dernière ou ce dernier. Selon le statut fiscal de l'EPCI concerné, celui-ci captera une fraction plus ou moins élevée (voire la totalité) des ressources ainsi transférées. Par ailleurs, les communes continueront à percevoir dans les mêmes conditions qu'actuellement leurs autres ressources fiscales, notamment la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et les droits de mutation à titre onéreux. A noter, pour les exercices 2010 et 2011, la date limite de vote des budgets et des taux des collectivités territoriales est reportée au 15 avril (au lieu du 31 mars). - Les départements percevront à compter de 2011, les droits de mutations à titre onéreux (DMTO) transférés par l'Etat (droit budgétaire perçu au taux normal de 0,2% et au taux réduit de 0,1%) ; la TFPB (majorée des frais de gestion et de la part régionale de TFPB); la taxe sur les conventions d'assurance (TSCA) ; la moitié de la composante de l'IFER relative aux installations de production d'électricité d'origine nucléaire ou thermique à flamme et le tiers de la composante relative aux stations radioélectriques ; une part de la CVAE. - Les régions qui percevaient jusqu'à présent une partie de la taxe foncière percevront désormais l'IFER pour ses composantes relatives au matériel roulant utilisé sur le réseau ferré national pour les opérations de transport de voyageurs, et aux répartiteurs, ainsi qu'une fraction de la CVAE. L'IFER (qui correspond à 1,4 milliards de ressources nouvelles) qui comporte sept composantes (art. 1635-0 quinquies, 1519 D à 1519 H, 1599 quater A, 1599 quater B et 1649 A ter du CGI), s'applique à des entreprises du secteur de l'énergie électrique, du secteur des transports de voyageurs et du secteur des télécommunications, et sera perçue au profit des collectivités ou de leurs groupements. A la suite du remplacement de la TP par la CET, le législateur a ainsi entendu préserver les ressources des collectivités en soumettant les entreprises de réseaux à cette nouvelle imposition forfaitaire, rappelle le Conseil constitutionnel. Ce dernier a donc considéré « eu égard au domaine d'activité de ces entreprises, de leurs conditions d'exercice et de leur implantation sur l'ensemble du territoire, il n'a pas créé de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ». Par ailleurs, la loi prévoit que les effets financiers de la suppression de la TP seront intégralement compensés pour chaque collectivité, par le biais de la mise en place d'une part, d'une dotation de compensation, d'autre part, d'un fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR). - Pour chaque collectivité ou groupement est calculée la différence entre les ressources fiscales après réforme et les ressources fiscales actuelles. Le montant des pertes nettes de ressources de la catégorie est également calculé (il est égal à la somme des pertes constatées, minorée de la somme des gains constatés). Enfin, une dotation budgétaire, d'un montant égal à celui des pertes nettes de la catégorie, est partagée entre les collectivités de la catégorie concernée qui subissent des pertes de ressources, au prorata de ces pertes. - La loi prévoit la constitution de trois fonds nationaux de garantie individuelle (un par niveau de collectivités). Chaque fonds est alimenté par le prélèvement des excédents de recettes constatés dans chacune des collectivités pour lesquelles la réforme se traduit par un surcroît de recettes fiscales. Les sommes correspondantes sont reversées aux collectivités de la même catégorie dont les ressources resteraient, malgré la dotation budgétaire, inférieures à leur niveau actuel. Pour 2010 les ressources des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) sont maintenues, au moyen de prélèvements sur les ressources des communes et EPCI, d'un montant identique à celui de 2009. A l'exception des reversements aux communes défavorisées, que les conseils généraux peuvent ajuster, les flux financiers entre collectivités et FDPTP sont gelés. A compter de 2011, les FDPTP seront alimentés par des dotations budgétaires qui leur permettront d'assurer les versements aux communes défavorisées. Les autres reversements, ainsi que les prélèvements et écrêtements seront quant à eux gelés à leur montant 2009 et pris en compte dans le calcul de la garantie individuelle de ressources des collectivités (ils ne transiteront plus par les FDPTP). De nouveaux fonds sont mis en place pour la péréquation des ressources des départements et des régions : deux fonds de péréquation, départemental et régional de la CVAE (voir supra) ; un fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux des départements, qui redistribue une partie de la croissance des DMTO des départements les mieux dotés aux départements ayant le plus faible potentiel financier par habitant. Enfin, pour l'heure, le fonctionnement du Fonds de solidarité Ile-de-France (FSRIF) reste inchangé. VI. LES CLAUSES DE RENDEZ-VOUS L'article 76 de la loi fixe plusieurs clauses de rendez-vous législatifs qui permettront d'ajuster les mesures votées en loi de finances. Ainsi, avant le 1er juin 2010, le Gouvernement devra transmettre au Parlement un rapport présentant, par catégorie de collectivités et pour chaque collectivité, des simulations détaillées des recettes ainsi qu'une estimation de leur variation à court, moyen et long termes. Au vu de ce rapport et avant le 31 juillet 2010, une loi précisera et adaptera le dispositif de répartition des ressources des collectivités et des EPCI à fiscalité propre. Elle mettra en place des mécanismes de péréquation fondés sur les écarts de potentiel financier et de charges entre les collectivités. Par ailleurs, pour la préparation du projet de loi de finances pour 2012 et après qu'ait été constaté le montant des ressources dont disposent réellement les collectivités en 2011, le Gouvernement transmettra au Parlement un rapport présentant toutes les conséquences de la réforme, notamment les recettes perçues par chaque catégorie de collectivités ainsi que l'évolution des prélèvements locaux sur les entreprises et les ménages. Dans les deux mois suivant la remise de ce rapport, un projet de loi proposera la reconduction ou la modification du dispositif de répartition des ressources des collectivités et des EPCI à fiscalité propre. Dans les six mois suivant la promulgation de la loi visée à l'article 35 du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, le Gouvernement transmettra au Parlement un rapport précisant les évolutions des ressources des collectivités rendues nécessaires par les modifications de leurs compétences. Enfin, dans les deux mois suivant la remise de ce rapport, un projet de loi proposera la reconduction ou la modification du dispositif de répartition des ressources entre collectivités ainsi qu'une réforme de la dotation globale de fonctionnement destinée à conforter sa vocation péréquatrice.