Défini comme l'acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de la collectivité pour l'exercice à venir, le budget communal obéit à de nombreuses règles gouvernant sa préparation et son élaboration, son adoption et son exécution. La préparation et l'exécution s'effectuant sous la responsabilité du maire en ses qualités d'exécutif et d'ordonnateur local, c'est au conseil municipal qu'il revient d'adopter en le votant le budget de la commune. Si les dispositions relatives à la convocation et à l'information par le maire des conseillers municipaux, au déroulement des débats et au vote des délibérations municipales sont également applicables au budget communal, son adoption nécessite également le respect de procédures et de règles spécifiques à la matière budgétaire. Ainsi, dans les communes de plus de 3 500 habitants, un débat d'orientation budgétaire doit précéder l'examen par l'assemblée locale du budget communal, de même que le vote de celui-ci s'effectue dans le respect d'un certain nombre de principes budgétaires. L'organisation préalable d'un débat d'orientation budgétaire La loi prévoit pour les communes de plus de 3 500 habitants l'organisation d'un débat sur les orientations générales du budget dans un délai de deux mois précédant l'examen de celui-ci et dans les conditions fixées par le règlement intérieur du conseil municipal prévu à l'article L. 2121-8 du CGCT. Organisé sous la responsabilité du maire, ce débat doit permettre d'informer l'ensemble des conseillers municipaux sur les grandes options du projet de budget, ainsi que d'encourager leur participation à la préparation de celui-ci. Il constitue un moyen pour le maire de faire connaître les choix budgétaires prioritaires et les modifications à envisager par rapport au budget antérieur. En raison du caractère désuet des dispositions textuelles en vigueur, la jurisprudence a été conduite à préciser les règles applicables aux modalités d'organisation, au contenu et à la portée du débat d'orientation budgétaire local. Tout d'abord, dans les communes de plus de 3 500 habitants, la tenue d'un débat contradictoire sur les orientations générales du budget est une obligation à laquelle doit satisfaire le conseil municipal dans les conditions définies par son règlement intérieur. Il s'agit là d'une formalité substantielle dont la méconnaissance est de nature à entacher d'illégalité la délibération budgétaire adoptée par l'organe délibérant de la collectivité (TA Versailles, 28 décembre 1993, Monrocq c/Commune de Fontenay-le-Fleury, JCP, 1994, IV, 2267 ; TA Lyon, 7 janvier 1997, Devolfe, JCP, 1998, IV, 1422). Conformément à l'article L. 2121-8 du CGCT, toute assemblée locale d'une commune de 3 500 habitants et plus est tenue d'établir son règlement intérieur dans les six mois qui suivent son installation. Si, dans le délai imparti, un tel règlement n'a pas été adopté, ce dernier ne sera pas tenu d'organiser un débat d'orientation budgétaire dans les deux mois précédant l'examen du budget car ce débat ne peut avoir lieu que dans les conditions définies par le règlement intérieur (CE, 12 juillet 1995, Commune de Simiane-Collongue, Rec., T., p. 680). Dans tous les cas, le débat doit avoir lieu dans des délais tels que le maire puisse tenir compte des orientations budgétaires lors de l'élaboration du budget et, parallèlement, à une date suffisamment proche du vote du budget pour que ces orientations ne soient pas remises en cause par des événements ou des évolutions récentes apparues à l'approche dudit vote (Rép. min., n° 5825, JOS, Q., 2 septembre 1999, p. 2930). Il s'agit donc de la phase préparatoire du budget correspondant à un délai de deux mois avant l'examen du budget et non durant la séance précédant le vote de ce dernier (TA Montpellier, 5 novembre 1997, Syndicat de gestion du collège de Florensac, La lettre du cadre territorial, 2000, n° 202). La diffusion de l'information préalable Il est nécessaire que l'information diffusée à l'occasion du débat soit la plus fiable et la plus exhaustive possible. Les articles L. 2121-12 et L 2121-13 du CGCT étant applicables, il s'ensuit que tout défaut d'information préalable au stade du débat d'orientation budgétaire est de nature à entacher d'irrégularité l'ensemble de la procédure budgétaire et à entraîner l'annulation du budget adopté (Rép. min., n° 5825, préc.). Cependant, les textes ne définissent pas précisément quel doit être le contenu de ce débat, exception faite des autorisations de programme (art. R. 2311-9 CGCT) et des engagements pluriannuels envisagés (ce qui englobe également ici les autorisations de programme au sens de l'ordonnance n° 2005-1027 du 26 août 2005 relative à la simplification et à l'amélioration des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales). En dehors de ces deux mentions, le juge s'attache pour l'essentiel à la présentation d'ensemble des documents budgétaires dont, notamment, dans les communes de plus de 3 500 habitants, à la note explicative de synthèse que le maire est tenu d'adresser à chacun des conseillers municipaux sur les affaires soumises à délibération (TA Lyon, 9 décembre 2004, Amaury Nardone, req. n° 00200825 ; TA Paris, 4 juillet 1997, M. Philippe Kaltenbach, Répertoire de comptabilité, janvier 1999 ; CE, 12 juillet 1995, Commune de Simiane-Collongue, préc.). Enfin, en dépit de son organisation obligatoire dans les communes de plus de 3 500 habitants, le débat d'orientation budgétaire est dépourvu de toute portée décisionnelle. Il ne constitue donc pas juridiquement parlant une délibération car il n'a qu'un caractère indicatif. Cette réalité implique notamment qu'il n'a pas à être clôturé par un vote au moyen duquel l'assemblée locale entérinerait d'une certaine façon les orientations discutées entre ses membres. La seule contrainte pesant sur le conseil municipal consiste à tenir le débat au cours d'une séance spéciale retracée par un procès-verbal (TA Montpellier, 11 octobre 1995, M. René Brard c/Commune de Bédarieux, req. n° 95-115), la délibération adoptée étant seulement destinée à prendre acte de la tenue du débat. Dans ces conditions, il est tout à fait possible pour l'assemblée locale de voter un budget qui s'écarterait largement des grandes lignes précédemment tracées à l'issue du débat ou de modifier de manière substantielle, par voie d'amendement en cours de séance, le projet de budget tel qu'il avait été élaboré (CE, 4 juillet 1997, Région Rhône-Alpes, Rec., p. 276). La règle de l'annualité budgétaire L'exercice budgétaire correspondant à une année civile, cela suppose en principe que le budget de la commune soit adopté avant le 1er janvier de l'année auquel il s'applique. Cependant, la loi laisse au conseil municipal la possibilité d'adopter le budget de la commune jusqu'au 31 mars de l'année auquel ce dernier s'applique ou avant le 15 avril de l'année du renouvellement de l'assemblée locale (art. L. 1612-2 CGCT), à défaut de quoi le préfet saisira la Chambre régionale des comptes en vue de procéder au règlement et à l'exécution du budget. Lorsque le budget communal n'est pas adopté avant le 1er janvier de l'année auquel il s'applique, le maire a la possibilité, jusqu'à l'adoption de ce budget, de mettre en recouvrement les recettes et d'engager, de liquider et de mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limite de celles inscrites au budget de l'année précédente, ainsi que de mandater les dépenses afférentes au remboursement en capital des annuités de la dette venant à échéance avant le vote du budget (art. L. 1612-1 CGCT). À défaut d'adoption du budget avant le 31 mars de l'année auquel il s'applique, il lui est loisible d'engager, de liquider et de mandater les dépenses d'investissement, dans la limite du quart des crédits ouverts au budget de l'exercice précédent, non compris les crédits afférents au remboursement de la dette, le montant et l'affectation des crédits autorisés devant être ici précisés. Les dotations budgétaires affectées aux dépenses d'investissement peuvent comprendre des autorisations de programme et des crédits de paiement (art. L. 2311-3 CGCT). Cette procédure permet à la commune de ne pas faire supporter à son budget l'intégralité d'une dépense s'étalant sur plusieurs années, mais les seules dépenses à régler au cours de l'exercice budgétaire. Elle est réservée aux seules dépenses résultant de conventions, de délibérations ou de décisions, au titre desquelles la commune s'engage, au-delà d'un exercice budgétaire, à verser une subvention, une participation ou une rémunération à un tiers. Toutefois, les frais de personnel et les subventions versées aux organismes privés ne peuvent faire l'objet d'une autorisation d'engagement. Les autorisations de programme sont définies comme la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées pour le financement des investissements. Demeurant valables sans limitation de durée jusqu'à ce qu'il soit procédé à leur annulation et pouvant être révisées, elles correspondent à des dépenses à caractère pluriannuel se rapportant à une immobilisation ou à un ensemble d'immobilisations déterminées, acquises ou réalisées par la commune, ou à des subventions versées à des tiers. De leur côté, les crédits de paiement correspondent à la limite supérieure des dépenses pouvant être mandatées durant l'exercice budgétaire en vue de la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations de programme correspondantes. Dans l'hypothèse où le budget n'est pas adopté avant le 31 mars ou avant le 15 avril de l'année du renouvellement du conseil municipal, le représentant de l'État dans le département saisit sans délai la Chambre régionale des comptes qui, dans le délai d'un mois et par un avis public, formule des propositions pour le règlement du budget (art. L. 1612-2 CGCT). Si le préfet s'écarte des propositions de la Chambre régionale des comptes, il assortit sa motivation d'une décision explicite. À compter de la saisine de la Chambre régionale des comptes et jusqu'au règlement du budget par le représentant de l'État, l'assemblée locale ne peut adopter de délibération sur le budget de l'exercice en cours. Toutes ces dispositions ne sont toutefois pas applicables quand le défaut d'adoption résulte de l'absence de communication par l'autorité préfectorale, avant le 15 mars au conseil municipal, d'informations indispensables à l'établissement du budget (dont la liste est fixée par l'article D. 1612-1 du CGCT). Dans tous les cas, le préfet ne peut saisir la Chambre régionale des comptes qu'après l'expiration du délai dont dispose le conseil municipal pour adopter le budget de la commune dans son intégralité (budget primitif et budget annexes : CRC Nord-Pas-de-Calais, 12 juin 1985, Commune de Verton, service des eaux et assainissement) et il doit motiver sa saisine, sous peine d'irrecevabilité de celle-ci (CRC Ile-de-France, 5 novembre 1992, Commune de Morsang-sur-Orge). Cette saisine peut être effectuée quel que soit le délai écoulé (CRC Basse-Normandie, 27 juillet 1984, OPHLM Communauté urbaine de Cherbourg) jusqu'à la clôture de l'exercice budgétaire, au-delà de laquelle elle sera irrecevable (CRC Midi Pyrénées, 10 janvier 1995, Syndicat mixte de Clarac). Dès la saisine de la Chambre, le conseil municipal est dessaisi de ses pouvoirs budgétaires non seulement pour le budget principal mais aussi pour les budgets qui lui sont annexés, tels que les régies dotées de la seule autonomie financière (CE, 25 février 1998, Préfet de Haute-Corse, req. n° 168726). Cela n'a cependant ni pour objet ni pour effet d'interdire à l'assemblée locale et au maire de prendre les actes de gestion nécessaires au fonctionnement de la collectivité (TA Paris, 9 octobre 1985, Bodin et autres, Rec., T., p. 525 et 552) ou à l'organe délibérant d'apporter des modifications au budget (CAA Nancy, 14 avril 2005, Commune de Guewenheim, req. n° 01NC00514). La Chambre régionale des comptes n'exerçant qu'une compétence consultative, les avis qu'elle rend ne constituent pas des décisions faisant grief susceptibles d'être déférées devant le juge administratif par la voie du recours pour excès de pouvoir (CE, 30 janvier 1987, Département de la Moselle, Rec., p. 23). Le préfet peut toujours s'écarter, par décision motivée, des recommandations formulées par ladite chambre pour le règlement du budget (CE, 10 février 1988, Commune de Brives-Charensac c/Arnaud, Rec., p. 54). Dans notre prochain numéro : « Le principe de spécialité budgétaire et la règle de l'équilibre réel ».