Caa Marseille 11 juin 2013 Sas Oransol n° 11MA01434 La légalité de la pose d'un panneau indicatif incitant les automobilistes à emprunter un chemin dépend de la nature publique ou privée du chemin mais également de son affectation au public. Dans le cas d'une voie privée, il suffit que le propriétaire n'ait pas manifesté son intention de la fermer au public.* Considérant que, par un courrier du 9 janvier 2009, la Sas Oransol a demandé au maire de Flassans-sur-Issole de retirer le panneau directionnel apposé à l'entrée du chemin d'accès à sa propriété, de remettre en état carrossable le chemin communal permettant la desserte du hameau Saint-André et de faire le nécessaire afin d'y rétablir la libre circulation ; que le maire n'ayant pas répondu à ses demandes, elle a saisi le tribunal administratif de Toulon d'un recours en annulation formé contre les décisions implicites de rejet nées de son silence ; que, dans la présente instance, elle défère à la cour le jugement du 18 février 2011 par lequel le tribunal administratif de Toulon a rejeté ses demandes et a mis à sa charge la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative ; Sur la régularité du jugement Considérant qu'en énonçant que les pièces versées au dossier faisaient ressortir que le chemin litigieux dessert le hameau Saint-André « par un usage local plus que trentenaire », les premiers juges n'ont aucunement conféré aux habitants du hameau un droit de passage sur ce chemin mais se sont bornés à porter une appréciation sur les faits qui leur étaient soumis ; que, ce faisant, le tribunal n'a nullement excédé ses pouvoirs en violant l'article 544 du Code civil ; Considérant, en revanche, que, comme il a été dit, le courrier adressé le 9 janvier 2009 par la Sas Oransol au maire de Flas-sans-sur-Issole avait un triple objet ; que le silence gardé par le maire a donc fait naître trois décisions implicites de rejet ; que si, dans ses écritures de première instance, la société requérante demandait l'annulation du refus implicite de faire droit à son recours administratif préalable du 9 janvier 2009, de telles conclusions devaient être regardées comme tendant à l'annulation des trois décisions implicites prises par le maire de Flassans-sur-Issole ; que, dans son jugement du 18 février 2011, le tribunal a statué uniquement sur la demande d'annulation du refus implicite de déposer le panneau de signalisation mais ne s'est pas prononcé sur les demandes d'annulation des deux autres décisions contestées ; que, par suite, la Sas Oransol est fondée à soutenir que le jugement attaqué est entaché d'irrégularité et, dans cette mesure, à en demander l'annulation ; Considérant qu'il y a lieu de se prononcer par la voie de l'évocation sur les conclusions de la Sas Oransol tendant à l'annulation des refus implicites du maire de Flassans-sur-Issole de remettre en état le chemin communal desservant le hameau Saint-André et d'y faire rétablir la libre circulation, et de statuer par l'effet dévolutif de l'appel sur les autres conclusions de la société requérante ; Sur les conclusions aux fins d'annulation En ce qui concerne le refus implicite de déposer le panneau de signalisation Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la Sas Oransol est propriétaire du domaine viticole « La Seigneurie » situé sur le territoire de la commune de Flassans-sur-Issole ; que cette propriété est accessible depuis le domaine public routier par le chemin dit de « la Seigneurie » qui se prolonge ensuite jusqu'au hameau Saint-André ; que le maire de Flassans-sur-Issole a fait apposer à l'entrée de ce chemin depuis la voie publique un panneau signalant la direction du hameau Saint-André ; Considérant que la pose du panneau en litige n'a eu ni pour objet ni pour effet d'accorder aux usagers de la voie publique l'autorisation d'emprunter le chemin de « la Seigneurie », ni de constituer à leur profit une servitude de passage ; qu'il est constant, par ailleurs, que le panneau est situé sur le domaine public ; que, par suite, l'apposition du panneau litigieux ne porte pas atteinte au droit de propriété de la Sas Oransol ; que si la commune ne conteste plus, dans ses écritures d'appel, que ledit chemin appartient, au moins en partie, à la société requérante, il ressort des pièces du dossier que cette voie a été ouverte à la circulation publique durant plusieurs années ; que le propriétaire d'une voie privée ouverte à la circulation du public est en droit d'en interdire à tout moment l'usage au public ; qu'en l'absence de cette interdiction, le maire peut légalement faire usage des pouvoirs de police qu'il tient de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales pour assurer la sûreté et la commodité du passage dans cette voie ; que la Sas Oransol n'établit pas, ni même n'allègue qu'à la date de la décision attaquée, elle avait pris des mesures pour interdire l'usage au public du chemin de « la Seigneurie » ; que, dès lors, le maire de Flassans-sur-Issole n'a pas excédé son pouvoir de police municipale en décidant d'apposer le panneau litigieux ; qu'il suit de là que la Sas Oransol ne démontre pas qu'en refusant de faire droit à sa demande de retrait du panneau directionnel en cause, le maire de Flassans-sur-Issole aurait commis une illégalité ; En ce qui concerne les refus implicites de remettre en état le chemin communal et d'y faire rétablir la libre circulation Considérant qu'en se bornant à soutenir qu'il appartient à la commune d'assurer l'entretien et la conservation des voies publiques, ainsi que de faire respecter la libre circulation sur les chemins communaux, la Sas Oransol ne démontre pas l'illégalité des refus du maire de faire droit à ses demandes tendant à ce que le chemin communal desservant le hameau Saint-André soit remis en état carrossable et à ce qu'il soit ordonné l'enlèvement des obstacles en obstruant le passage ; que, par suite, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées par la commune de Flassans-sur-Issole, les conclusions de la Sas Oransol tendant à l'annulation de ces décisions doivent être rejetées ; Considérant qu'il résulte de tout ce qui précède que la Sas Oransol n'est pas fondée à demander l'annulation des refus du maire de Flassans-sur-Issole de remettre en état carrossable le chemin communal desservant le hameau de Saint-André et d'y faire rétablir la libre circulation, ni à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté le surplus de ses demandes ; qu'il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter également ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte ; Sur les conclusions tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative : Considérant que les dispositions de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Flassans-sur-Issole, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la Sas Oransol demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens ; qu'il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de cette dernière la somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Flassans-sur-Issole et non compris dans les dépens ; Décide Article 1er  : Le jugement du tribunal administratif de Toulon en date du 18 février 2011 est annulé en tant qu'il a omis de statuer sur les conclusions de la Sas Oransol tendant à l'annulation des refus implicites du maire de Flassans-sur-Issole de remettre en état carrossable le chemin communal desservant le hameau de Saint-André et d'y faire rétablir la libre circulation. Article 2 : Les conclusions de la Sas Oransol tendant à l'annulation des refus implicites du maire de Flassans-sur-Issole de remettre en état carrossable le chemin communal desservant le hameau de Saint-André et d'y faire rétablir la libre circulation et le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés. Article 3 : La Sas Oransol versera à la commune de Flassans-sur-Issole la somme de 2 000 (deux mille) euros en application de l'article L. 761-1 du Code de justice administrative. Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la Sas Oransol et à la commune de Flassans-sur-Issole. COMMENTAIRE La Sas Oransol est propriétaire d'un domaine viticole de près de 200 hectares situé sur le territoire de la commune de Flassans-sur-Issole dans le département du Var qu'elle a acquis en 2006. Cette propriété est desservie par une voie dite « chemin de La Seigneurie », au bout de laquelle passe perpendiculairement une voie publique. C'est à cette intersection, sur l'accotement de la voie communale, que le maire de la commune de Flas-sans-sur-Issole a fait installer un panneau directionnel, ces fameux panneaux bleu foncé indiquant la direction des milliers de hameaux en France, en l'espèce la direction à suivre pour accéder au hameau de Saint-André. Ce panneau indique aux usagers la possibilité d'emprunter le chemin de la Seigneurie qui passe devant les immeubles de la Sas Oransol pour accéder à ce hameau. Tout le litige vient de la revendication de propriété de ce chemin par la Sas Oransol, qui estime que le maire incite ainsi les usagers à passer sur ses terres. Elle a demandé au maire de procéder à la dépose de ce panneau et à l'expiration du délai de deux mois est née une décision implicite de rejet que la Sas Oransol a contestée devant le tribunal administratif de Toulon, qui a rejeté sa requête par jugement lu le 18 février 2011 (1). Elle a interjeté appel devant la cour administrative d'appel de Marseille. I. Le fondement juridique de la compétence du maire pour installer un panneau directionnel Il existe un contentieux assez abondant en droit de la responsabilité administrative résultant du fait de la présence ou de l'absence de panneaux. Ainsi, l'absence de mesures de signalisation d'un risque ou d'un danger est susceptible d'engager la responsabilité de la commune sur le fondement du défaut d'entretien normal de la voie. La présence elle-même de ces panneaux, soit parce qu'ils sont tombés sur la voie (2), soit parce qu'un usager de la voie les a heurtés (3), peut être à l'origine de dommages et préjudices et la responsabilité de la commune peut être recherchée sur ce même fondement de responsabilité. Cependant, dans la présente affaire, ce n'est pas un contentieux indemnitaire, mais un recours en annulation relatif au refus d'un maire de déposer un tel panneau. Tout maire dispose de la police de la circulation sur les voies situées en agglomération au titre de l'article L. 2213-1 du Code général des collectivités territoriales, lequel dispose : « Le maire exerce la police de la circulation sur les routes nationales, les routes départementales et les voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au représentant de l'État dans le département sur les routes à grande circulation. » La police de la circulation implique la compétence en matière de la signalisation routière (4) et s'étend à toutes les voies communales, que celles-ci dépendent du domaine public ou privé (5), comme les chemins ruraux, pour lesquels l'autorité municipale est chargée de la police et de leur conservation (6) et sont également applicables les dispositions des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (7). La réponse à la question de savoir si la pose des panneaux indiquant la direction à suivre pour accéder à un hameau relève des pouvoirs de la police spéciale de la circulation du maire ou de ses pouvoirs de police générale est incertaine. Sans doute les deux, selon la nature et le statut de la voie concernée et la mention portée sur le panneau. D'une part, l'exécutif municipal est chargé au titre de l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales d'assurer la commodité du passage sur les voies publiques, ce qui inclut l'information des usagers. Le tribunal l'avait en l'espèce rattaché à ce pouvoir de police. D'autre part, l'article L. 411-6 du Code de la route dispose que : « Le droit de placer en vue du public, par tous les moyens appropriés, des indications ou signaux concernant, à un titre quelconque, la circulation n'appartient qu'aux autorités chargées des services de la voirie. » En vertu de l'article R. 411-25 du même code, la signalisation routière permet de « signifier une prescription de l'autorité investie du pouvoir de police ou donner une information aux usagers ». Cette signalisation fait l'objet au niveau national de prescriptions communes définies par l'arrêté modifié du 24 novembre 1967 relatif à la signalisation des routes et des autoroutes. Les panonceaux sont répartis en vertu de l'article 2-1 de cet arrêté en onze catégories. La lecture de cet arrêté nous apprend ainsi que les panonceaux de position ou directionnels M 3 indiquent la position de la voie concernée (M3a), la direction à suivre (M3b) ou encore la voie concernée (M3c). Le panneau dans la présente affaire n'est pas concerné par cette classification. Quoi qu'il en soit, le maire était compétent au titre de ses pouvoirs de police pour installer ce dispositif directionnel destiné aux usagers de la voie. La mesure, sans doute révélée par la pose de ce panneau, est-elle cependant légale ? II. Les pouvoirs de police du maire selon la nature de la voie concernée Il pourrait être envisagé de considérer que la pose de ce panneau comme le refus de le déposer ne faisaient pas grief, puisqu'il ne s'agit que d'une indication, une information délivrée à l'usager de la voie publique qui reste libre de poursuivre sa route ou d'emprunter la voie. Une telle position, qui rejoint celle selon laquelle une indication ne présente pas un caractère décisoire, devrait alors être limitée aux seuls panneaux directionnels non situés sur une propriété privée, et non pas aux autres prescriptions que doit respecter l'usager, qui elles font grief, à l'instar d'un stop ou d'un sens interdit. La cour admet implicitement qu'une telle décision fait grief, eu égard à ses effets quant à la direction à suivre et à la voie susceptible d'être empruntée. S'agissant de cette dernière, de deux choses l'une : soit le chemin de la Seigneurie est une voie qui appartient à la commune, et est par nature affectée à la circulation libre du public, qu'elle relève de la voirie rurale (8) ou communale au sens des dispositions du Code général des collectivités territoriales, et le maire pouvait indiquer cette voie comme voie de passage. Soit cette voie revêt un caractère privé, et dans le cas où elle est ouverte à la circulation générale, le maire pouvait également installer un panneau directionnel l'indiquant aux usagers la possibilité de l'emprunter pour accéder au hameau. Dans le cas contraire, la décision est illégale. La question posée n'était pas directement une question de propriété de l'assiette de la voie, mais concernait son usage : la voie était-elle ouverte au public ? Si oui, le maire pouvait légalement intervenir puisque la police municipale comprend notamment tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage sur les voies privées qui ont été, du consentement, au moins tacite de leurs propriétaires, ouvertes à l'usage public (9). En revanche, si la voie est privée et que son propriétaire a décidé de ne pas l'ouvrir à la circulation du public et/ou de la fermer aux tiers, le maire ne peut légalement pas faire poser un panneau directionnel sur la voie communale pour l'emprunter, ni même a fortiori faire poser de panneaux sur cette voie privée fermée. Il s'agirait alors d'une atteinte portée au droit de propriété, étant rappelé que l'aménagement et l'entretien des panneaux de signalisation incombent aux seuls propriétaires de la voie, et non à la collectivité (10). C'est l'ouverture et l'affectation au public d'une voie privée qui justifie la légalité de l'intervention du maire en sa qualité d'autorité chargée de la police. S'agissant en l'espèce, de l'emplacement de ce panneau, sa situation sur le domaine public routier, sur l'accotement de la voie communale, induisait qu'il n'y avait pas d'atteinte portée au droit de propriété de la société appelante. S'agissant du chemin de la Seigneurie, la Sas Oransol soutenait en première instance qu'il lui appartenait puisqu'elle l'avait acquis en même temps que son domaine. Toutefois, le tribunal administratif de Toulon avait considéré qu'« il ressort des pièces du dossier que la requérante ne fonde ses allégations que sur l'acte notarié d'acquisition de la propriété qui mentionne, dans la rubrique “urbanisme”, que l'accès à la propriété s'effectue par ledit chemin ; que par suite une telle mention ne saurait valoir titre de propriété dudit chemin ; que la requérante ne peut dès lors en interdire l'ouverture à la circulation publique ; qu'en conséquence, le maire n'a pas commis d'erreur de droit en faisant usage de ses pouvoirs de police prévus à l'article L. 2212-2, 1° du Code général des collectivités territoriales ». Les premiers juges ont considéré que cette voie appartenait à la commune et en ont déduit que le maire pouvait prendre la mesure de police contestée. En appel, la cour aboutit à la même solution, mais le raisonnement est radicalement différent. Elle considère que la voie appartient, non pas à la commune, mais à l'appelante, dès lors que la commune ne conteste plus en appel son caractère privé. Elle examine la situation de fait : la voie a toujours été ouverte à la circulation du public et, à la date de la décision attaquée, la Sas Oransol n'avait pas manifesté son intention de la fermer au public, comme elle pouvait le faire. Il faut en effet, pour que la mesure de police prise par le maire soit légale, que la voie privée soit ouverte au public. Ce consentement peut être exprès ou tacite, c'est-à-dire que le propriétaire ne s'y soit pas opposé, mais il ne doit pas avoir été révoqué. Le juge administratif est compétent pour apprécier la réalité du consentement de propriétaires à l'ouverture au public d'une voie dont ils sont propriétaires (11). C'est ce qu'a fait la cour qui a jugé que la voie est privée, mais ouverte à la circulation générale, faute de toute manifestation de volonté de la part de la Sas Oransol de la fermer au public. Aussi le maire pouvait-il légalement, sans excéder ses pouvoirs, faire installer ce dispositif destiné aux usagers. Cette situation n'empêche toutefois aucunement à la société de fermer sa voie au public, ce qu'elle a toujours le droit de faire en sa qualité de propriétaire. L' article L. 121-1 du Code de la voirie routière indique que « le domaine public routier national est constitué d'un réseau cohérent d'autoroutes et de routes d'intérêt national ou européen ». Les routes ne répondant pas à ces critères ont été transférées aux départements, conformément à l'article 18 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. La norme législative est en effet le transfert dans la voirie départementale de toutes les voies du réseau routier national qui n'ont pas vocation à y rester. En revanche, pour les tronçons de routes nationales n'ayant pas de vocation départementale, mais ayant une vocation exclusivement communale, il y a reclassement dans la voirie communale en vertu de l'article L.121-1 du Code de la voirie routière. Cet article prévoit en effet que « L'État conserve dans le domaine public routier national, jusqu'à leur déclassement, les tronçons de routes nationales n'ayant pas de vocation départementale et devant rejoindre le domaine public routier communal ». L'article L.123-3 du même Code dispose que le reclassement dans la voirie départementale ou communale d'une route ou section de route nationale déclassée est prononcé par l'autorité administrative lorsque la collectivité intéressée dûment consultée n'a pas, dans un délai de cinq mois, donné un avis défavorable. I. Reclassement amiable Les procédures de déclassement et reclassement des routes nationales dans les réseaux des collectivités territoriales sont actuellement organisées par le Code de la voirie routière aux articles L.123-3 et R.123-2. Le reclassement dans la voirie communale peut intervenir à l'amiable après l'avis favorable du conseil municipal, par arrêté ministériel ou préfectoral. Lorsque l'intérêt communal d'un tronçon de route nationale est avéré, le préfet demande au maire de faire délibérer son conseil municipal sur le reclassement de ce tronçon dans la voirie communale. Le conseil municipal est consulté sur l'opportunité d'une telle procédure, soit dans le cadre d'une enquête d'utilité publique, soit dans le cadre d'une consultation sur dossier établi par les services compétents de l'État. Le conseil municipal dispose d'un délai de cinq mois pour faire connaître son avis. Si l'avis du conseil municipal est favorable, le déclassement de la route nationale et son reclassement en voie communale sont prononcés par arrêté préfectoral (article R.123-2 du Code de la voirie routière). À noter, en cas de déclassement d'une section de route nationale sans reclassement, que le ministre chargé de la voirie routière nationale ou, par délégation, le préfet peut remettre gratuitement, avant toute cession des terrains déclassés, une bande de terrain pour créer un chemin nécessaire à la desserte des propriétés riveraines. II. Reclassement d'office Le reclassement dans la voirie communale peut également intervenir en cas de désaccord du conseil municipal, par décret en Conseil d'État, mais seulement si ce déclassement « est motivé par l'ouverture d'une voie nouvelle ou par le changement de tracé d'une voie existante ». Certains tronçons ne remplissant aucune des conditions prévues n'ont ainsi pu être reclassés. C'est le cas de soixante-dix sections de routes nationales, représentant au total environ deux cent cinquante kilomètres de délaissés routiers ou de réseau routier local. Pour y remédier l'article 10 de la loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 portant diverses dispositions en matière d'infrastructures et de services de transports vient d'étendre la possibilité du reclassement d'office d'une route ou section de route nationale en cas de désaccord de la collectivité, aux cas de routes ne répondant plus à la définition du réseau routier national de l'article L.121-1 du Code de la voirie routière. Pour ce faire, le texte supprime la référence, dans l'article L.123-3, « à l'ouverture d'une voie nouvelle et au changement de tracé d'une voie existante ». Le reclassement est, comme précédemment, prononcé par décret en Conseil d'État. III. Obligation de compensation financière Comme corollaire de cette modification, le transfert dans la voirie communale ouvre droit à une compensation financière, correspondant aux coûts des travaux nécessaires à la remise en état de la route ou de la section de route nationale concernée, hors accotements en agglomération. Ces coûts seront évalués à la date du reclassement et de façon contradictoire entre l'État et la collectivité territoriale, ou, à défaut, par décret en Conseil d'État. D'après l'étude d'impact annexée à la loi n° 2013-431, cette mesure concernerait au maximum un linéaire de huit kilomètres par collectivité. En outre, l'étude impact évalue le coût moyen de remise en état à 70 000 euros HT par kilomètre, hors présence d'ouvrage d'art sur la section. Textes de référence Code de la voirie routière Section I : Classement et déclassement Article L.121-1 Les voies du domaine public routier national sont : 1° Les autoroutes ; 2° Les routes nationales. Le domaine public routier national est constitué d'un réseau