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[Tribune] Réforme du statut des terres excavées : attention aux conséquences

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[Tribune] Réforme du statut des terres excavées : attention aux conséquences
Par Élodie Simon, avocate au Barreau de Paris, cabinet Jones Day, le 8 juillet 2019
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Cette semaine, Élodie Simon, avocate au Barreau de Paris, cabinet Jones Day, revient sur le projet d’arrêté fixant les critères de sortie du statut de déchet pour les terres excavées réutilisées en génie civil ou en aménagement. Pour elle, cette sortie du statut de déchet comporte des risques importants d’atteintes à l’environnement et à la santé humaine.

Le Ministère de la Transition Ecologique et Solidaire a soumis à consultation publique jusqu’au 20 juin 2019 un projet d’arrêté fixant les critères de sortie du statut de déchet pour les terres excavées réutilisées en génie civil ou en aménagement.

Ce projet d’arrêté vise à faire perdre aux terres excavées leur statut de déchet et ainsi le cadre réglementaire protecteur y afférant afin de faciliter les opérations d’aménagement en cours, au premier rang desquelles figurent les travaux du Grand Paris. Près de 43 millions de tonnes de terres excavées inertes ou polluées pourraient être concernées par ces seuls travaux, outre les 22 millions de tonnes excavées chaque année en Île-de-France. Le sujet des terres excavées est loin d’être anecdotique au regard non seulement des volumes qu’il représente mais également des risques qu’il présente en termes de migration de pollution, détérioration de la qualité des eaux souterraines, etc. Même si le cadre réglementaire actuel applicable aux terres excavées en tant que déchets est perfectible, la perte pure et simple du statut de déchet nous paraît problématique en ce qu’elle mettrait un terme à la police administrative des déchets garantissant une gestion des terres excavées dans des conditions assurant la nécessaire protection de l’environnement et de la santé humaine.

En outre, la procédure de sortie du statut de déchet prévue par le projet d’arrêté, à savoir, reposant sur un simple « contrôle visuel » et la signature d’un contrat de droit privé entre d’une part le producteur des terres excavées et le site receveur, nous paraît problématique en ce qu’elle exclurait tout contrôle des autorités administratives compétentes et toute sanction en cas de gestion peu scrupuleuse des terres excavées lors des opérations d’aménagement.

Un cadre réglementaire existant, certes perfectible, mais qui assure un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement

A ce jour, la réglementation française prévoit que les terres excavées sont des déchets dès lors qu’elles sortent du site de leur excavation (qu’elles soient naturelles, polluées ou non, etc.) et ce quelle que soit l’utilisation ultérieure envisagée. Du fait de ce statut de déchet, les terres excavées sorties du site d’excavation sont soumises à la réglementation sur les déchets et la police administrative des déchets prévues par le Code de l’environnement. Ainsi, les terres excavées, y compris les terres naturelles, doivent être envoyées dans des installations classées afin d’en assurer le traitement, préalablement à toute réutilisation. Le traitement peut consister en une valorisation, notamment dans le cadre de projets d’aménagement, ou en une élimination.

Malgré la lourdeur de ce régime qui revient à envoyer en installations classées des terres pouvant contenir des polluants comme des terres naturelles, il convient de rappeler que la police administrative des déchets permet d’assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement, en ce qu’elle est structurée autour des notions de contrôle et de traçabilité, sous la responsabilité au premier chef du producteur de déchets1 qui en est responsable « jusqu’à la tombe », c’est-à-dire jusqu’à leur valorisation ou élimination finale, et des installations classées en charge du traitement. Ce régime permet notamment de s’assurer que des terres qui présentent, y compris naturellement, des substances polluantes (telles que le cyanures ou les sulfates, etc.) ne soient pas réutilisées dans le cadre de projets de réaménagement sensibles (écoles, etc.).

L’effectivité de cette police administrative est assurée notamment par les contrôles effectués par les autorités et les sanctions administratives et pénales applicables en cas d’abandon de déchets ou de gestion non conforme à la réglementation, pouvant aller jusqu’à deux ans d’emprisonnement et 375.000 euros d’amende pour les personnes morales.

La réforme envisagée, et la sortie du statut de déchet qui en constitue le cœur, comporte des risques importants d’atteintes à l’environnement et à la santé humaine

Le projet d’arrêté concrétise la possibilité offerte par la réglementation, pour certaines catégories de déchets, de les faire sortir de leur statut de déchet conformément aux principes de l’économie circulaire. Si la sortie de statut de déchet paraît appropriée pour des produits devenus, en fin de cycle de vie, des déchets et dont la réutilisation est souhaitable dans le cadre de l’économie circulaire (produits d’électroménager notamment), elle paraît beaucoup moins pertinente pour les terres excavées. Il est en effet difficile juridiquement de considérer les terres excavées comme des produits qui seraient fabriqués puis mis sur le marché et ainsi soumis aux réglementations y afférentes, telles que le règlement REACH ou même le Code de consommation.

En outre, les conditions fixées par le projet d’arrêté permettant aux terres excavées de perdre leur statut de déchet posent question au regard des risques que peut présenter une mauvaise gestion des terres excavées pour l’environnement et la santé humaine. En effet, au titre de l’actuel projet d’arrêté, des terres excavées pourront perdre leur statut de déchet et ainsi l’encadrement par la police administrative protectrice précitée sur la base d’une simple inspection visuelle du producteur de terres excavées et d’un contrat de droit privé à conclure avec le site receveur. Cette situation qui ne permet pas d’identifier des polluants pouvant être présents dans les terres excavées pourrait conduire à des situations extrêmement préjudiciables pour l’environnement et la santé humaine. Pour un opérateur, même de bonne foi, une simple inspection visuelle est manifestement insuffisante pour s’assurer que les terres excavées ne présentent pas de risque en cas de réutilisation ultérieure.

L’absence de contrôle pourrait en outre exclure toute possibilité de sanctionner les trafics illicites de déchets. Se pose enfin la question de la légalité du projet d’arrêté en ce que les conditions fixées semblent contraires tant à l’exigence d’un traitement préalable des déchets sortant de leur statut dans une installation classée (Art. L. 541-4-6 du Code de l’environnement) qu’au principe de non-régression en matière environnementale, aux termes duquel la protection de l’environnement, assurée par les dispositions législatives et réglementaires relatives à l’environnement, ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante (Art. L.110-1 du Code de l’environnement).

S’il est vrai que la police administrative des déchets est imparfaite s’agissant de terres excavées naturelles, sa disparition pure et simple à laquelle conduit le projet d’arrêté sur la base d’une simple inspection visuelle et d’un contrat de droit privé nous paraît excessive et ne pas présenter les garanties suffisantes pour s’assurer de la gestion de ces terres, qui peuvent contenir des polluants, dans des conditions satisfaisantes pour la santé humaine et l’environnement. Il serait donc préférable, alors que le gouvernement s’apprête à présenter devant le Parlement un projet de loi relatif à l’économie circulaire, de prendre en compte la spécificité des terres excavées, qui représentent selon l’Ademe près de 40% des déchets produits en France, en les soumettant à un régime ad hoc plus adapté pour faciliter leur réutilisation, mais qui maintiendrait la nécessaire traçabilité et la possibilité de contrôles et de sanctions.


1 : à savoir, s’agissant des terres excavées, celui qui décide de sortir les terres de leur lieu d’excavation pour les besoins par exemple d’une opération d’aménagement
Élodie Simon, avocate au Barreau de Paris, cabinet Jones Day
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