L'autorisation de régularisation était imposée jusqu'à la loi ENL (Engagement pour le logement national) du 13 juillet 2006, quelle que soit l'ancienneté des travaux illégaux. Aucune régularisation ne pouvait résulter du seul écoulement du temps après l'achèvement des travaux non autorisés (CE, 6 juillet 1986, rec. CE, p. 201), un maire ne pouvant donc accorder un permis portant uniquement sur un élément de construction nouveau prenant appui sur une partie du bâtiment construit sans autorisation (CE, 25 juin 2003, n°229.023). Une construction irrégulière ne pouvait donc pas faire l'objet de travaux, sauf à être régularisée, ce qui suppose l'obtention d'une autorisation globale portant à la fois sur la construction existante et sur les travaux de transformation envisagés (CE, 29 juin 2005, n°267.320). Le délai de 10 ans La loi ENL du 13 juillet 2006 comprend un chapitre III intitulé « sécuriser les autorisations d'urbanisme et les constructions existantes », qui nuance le caractère absolu de cette jurisprudence en introduisant au sein du Code de l'urbanisme un nouvel article L.111-12 qui dispose, dans son alinéa 1 : « Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de 10 ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme ». Dès lors que la construction est achevée depuis plus de 10 ans, la délivrance d'un permis de construire pour une extension ou l'adjonction d'un élément nouveau n'impose plus la régularisation de l'ensemble des constructions existantes. Seules les violations des règles d'urbanisme sont susceptibles d'être régularisées par l'écoulement du délai de 10 ans, l'irrégularité subsistant cependant au regard des règles du droit privé (problèmes des servitudes de passage, de vue, par exemple...). À la violation du permis initial doit être assimilée l'absence de permis. Pour l'appréciation de la date d'achèvement des travaux, la déclaration d'achèvement des travaux revêt une importance particulière puisque selon l'article R.213-24 du Code de l'urbanisme issu du décret n°86-516 du 14 mars 1986 : « Pour l'application des articles L.211-4 c et L.213-1 c, la date d'achèvement de l'immeuble est celle de la déclaration d'achèvement des travaux intervenue en application de l'article R.461-1. En l'absence de déclaration, la preuve de la date de l'achèvement peut être apportée par tout moyen, et notamment dans les conditions définies aux articles R.261-1 et R.261-2 du Code de la construction et de l'habitation ». Ce texte, relatif au droit de préemption, est transposable aux autorisations de construire. Un arrêt de la Cour de cassation indique que la notion d'achèvement des travaux au sens de l'article L.480-13 du Code de l'urbanisme doit être appréciée au regard du Code de l'urbanisme et non du certificat de conformité, par référence à la réception des travaux, et un immeuble doit être considéré comme achevé à partir du moment où les travaux ont été complètement exécutés sur tous les points du permis de construire et qu'il est en état d'être affecté à l'usage auquel il est destiné (Cass. 3° Civ., 6 janvier 1999, Delaplace c/ Coopérative Agricole d'Esternay, n°18D, Juris Data n°000068). Cela démontre à tout le moins que l'achèvement est un fait juridique, ni la déclaration d'achèvement des travaux, ni la réception des travaux, ne saurait valoir à elles seules achèvement, si elles ne sont pas corroborées par certains faits. Il y a donc incertitude quant au point de départ du délai au regard de sa définition jurisprudentielle. Il y aura donc lieu de produire constat d'huissier, factures, éléments à même de démontrer l'achèvement factuel des travaux. Tant l'administration que la jurisprudence donnent en effet de cette date une interprétation factuelle, retenant la date effective de la réalisation de l'achèvement matérialisée par divers indices (utilisation effective de la construction tels que gros oeuvre, maçonnerie et couverture soient entièrement terminés). Exceptions à la prescription décennale Toutefois, cette prescription décennale ne s'applique pas, en vertu de l'alinéa 2 de l'article L.111-12 du Code de l'urbanisme : - Lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente : cette exception répond à un impératif de sécurité publique, lié par exemple au risque d'incendie, ces constructions révélant une dangerosité certaine ; - Lorsque la construction est située dans un site classé en application des articles L.341-2 et suivants du Code de l'environnement : ce serait faire échec à la protection issue du classement en site ; - Lorsque la construction est sur le domaine public : cela répond à une certaine logique. Dès lors que le domaine public est inaliénable et imprescriptible, on verrait mal, dans ces conditions, comment justifier une construction. - Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ; une réponse ministérielle indique très logiquement : « Lorsqu'un propriétaire souhaite agrandir ou procéder à des travaux sur un bâtiment irrégulièrement construit sans autorisation, il doit déposer une demande de permis de construire portant à la fois sur l'existence et sur le projet qu'il souhaite réaliser. Le permis ne pourra être accordé que si l'ensemble de la construction est conforme aux règles d'urbanisme en vigueur au moment de la délivrance... En application des dispositions du 2° alinéa de l'article L 111-12 ..., si l'ensemble de la construction n'est pas conforme aux règles applicables, le permis de construire sera refusé, même au-delà du délai de 10 ans, puisque l'immeuble existant a été réalisé sans permis. La construction existante ne sera donc pas régularisée et le demandeur ne pourra pas réaliser les travaux complémentaires envisagés » (rép. du Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement Durable et de l'Aménagement du Territoire à la question écrite n°27730, JO Assemblée Nationale, 16 décembre 2008). - Dans les zones de danger définies dans le cadre d'un plan de prévention des risques naturels au titre de l'article L .62-1 du Code de l'environnement : cette exception rejoint la première, l'impératif de sécurité publique, lié notamment aux risques d'inondations, explique la teneur de cette exception. L'autorisation de régularisation En tout état de cause, les immeubles de moins de 10 ans restent soumis à l'obligation de régularisation (voir en ce sens rép. du Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de l'Aménagement du Territoire à la question écrite n°3439, JO Assemblée Nationale, 15 janvier 2008). Et un permis de construire (ou une décision d'opposition) ne peut être légalement délivré après le commencement des travaux qu'il autorise, et régulariser ainsi les travaux entrepris, qu'à la condition que les travaux soient conformes aux dispositions d'urbanisme en vigueur à la date où le permis (ou la décision non opposition) est accordé. Dans le cas où un immeuble est édifié en violation des prescriptions d'un permis, un permis modificatif portant sur les éléments indissociables de cet immeuble ne peut légalement être accordé que s'il a pour objet de permettre la régularisation de l'ensemble du bâtiment. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande d'autorisation de construire une construction indivisible d'une autre construction ayant déjà fait l'objet d'un premier permis de construire, elle ne peut délivrer l'autorisation demandée qu'à la double condition que le permis de construire initial ne puisse être retiré et qu'elle ait tiré toutes les conséquences juridiques de l'indivisibilité des deux ouvrages (CE, 10 octobre 2007, Association de Défense de l'Environnement d'une usine située aux Maisons à Saint Jory-Labloux, n° 277314). La jurisprudence limite cependant l'application de la règle au cas où les travaux nouveaux, dont l'autorisation est requise, ont précisément pour siège les éléments indissociables de l'immeuble irrégulier. Un nouveau permis ou un permis modificatif peut être légalement accordé, sans condition préalable de régularisation des travaux irréguliers, si la nouvelle autorisation a pour siège des éléments dissociables des travaux, par exemple lorsque le permis de construire initial concerne plusieurs immeubles distincts et/ou la modification demandée ne concerne pas ceux de ces immeubles qui ont été édifiés en violation de ce permis construire (CE, 25 avril 2001, Construction-Urbanisme, septembre 2001, p. 18 n°186). L'autorisation de régularisation n'a pas de caractère rétroactif (CE, 18 mars 1983, AJDA, 1983, p. 437), et le permis de régularisation n'exonère en rien le constructeur de sa responsabilité pénale (Crim., 2 octobre 1981 GP, 1982, Somm., p. 67). L'autorisation de régularisation était imposée jusqu'à la loi ENL (Engagement pour le logement national) du 13 juillet 2006, quelle que soit l'ancienneté des travaux illégaux. Aucune régularisation ne pouvait résulter du seul écoulement du temps après l'achèvement des travaux non autorisés (CE, 6 juillet 1986, rec. CE, p. 201), un maire ne pouvant donc accorder un permis portant uniquement sur un élément de construction nouveau prenant appui sur une partie du bâtiment construit sans autorisation (CE, 25 juin 2003, n°229.023). Une construction irrégulière ne pouvait donc pas faire l'objet de travaux, sauf à être régularisée, ce qui suppose l'obtention d'une autorisation globale portant à la fois sur la construction existante et sur les travaux de transformation envisagés (CE, 29 juin 2005, n°267.320). Le délai de 10 ans La loi ENL du 13 juillet 2006 comprend un chapitre III intitulé « sécuriser les autorisations d'urbanisme et les constructions existantes », qui nuance le caractère absolu de cette jurisprudence en introduisant au sein du Code de l'urbanisme un nouvel article L.111-12 qui dispose, dans son alinéa 1 : « Lorsqu'une construction est achevée depuis plus de 10 ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme ». Dès lors que la construction est achevée depuis plus de 10 ans, la délivrance d'un permis de construire pour une extension ou l'adjonction d'un élément nouveau n'impose plus la régularisation de l'ensemble des constructions existantes. Seules les violations des règles d'urbanisme sont susceptibles d'être régularisées par l'écoulement du délai de 10 ans, l'irrégularité subsistant cependant au regard des règles du droit privé (problèmes des servitudes de passage, de vue, par exemple...). À la violation du permis initial doit être assimilée l'absence de permis. Pour l'appréciation de la date d'achèvement des travaux, la déclaration d'achèvement des travaux revêt une importance particulière puisque selon l'article R.213-24 du Code de l'urbanisme issu du décret n°86-516 du 14 mars 1986 : « Pour l'application des articles L.211-4 c et L.213-1 c, la date d'achèvement de l'immeuble est celle de la déclaration d'achèvement des travaux intervenue en application de l'article R.461-1. En l'absence de déclaration, la preuve de la date de l'achèvement peut être apportée par tout moyen, et notamment dans les conditions définies aux articles R.261-1 et R.261-2 du Code de la construction et de l'habitation ». Ce texte, relatif au droit de préemption, est transposable aux autorisations de construire. Un arrêt de la Cour de cassation indique que la notion d'achèvement des travaux au sens de l'article L.480-13 du Code de l'urbanisme doit être appréciée au regard du Code de l'urbanisme et non du certificat de conformité, par référence à la réception des travaux, et un immeuble doit être considéré comme achevé à partir du moment où les travaux ont été complètement exécutés sur tous les points du permis de construire et qu'il est en état d'être affecté à l'usage auquel il est destiné (Cass. 3° Civ., 6 janvier 1999, Delaplace c/ Coopérative Agricole d'Esternay, n°18D, Juris Data n°000068). Cela démontre à tout le moins que l'achèvement est un fait juridique, ni la déclaration d'achèvement des travaux, ni la réception des travaux, ne saurait valoir à elles seules achèvement, si elles ne sont pas corroborées par certains faits. Il y a donc incertitude quant au point de départ du délai au regard de sa définition jurisprudentielle. Il y aura donc lieu de produire constat d'huissier, factures, éléments à même de démontrer l'achèvement factuel des travaux. Tant l'administration que la jurisprudence donnent en effet de cette date une interprétation factuelle, retenant la date effective de la réalisation de l'achèvement matérialisée par divers indices (utilisation effective de la construction tels que gros oeuvre, maçonnerie et couverture soient entièrement terminés). Exceptions à la prescription décennale Toutefois, cette prescription décennale ne s'applique pas, en vertu de l'alinéa 2 de l'article L.111-12 du Code de l'urbanisme : - Lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers ou des tiers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente : cette exception répond à un impératif de sécurité publique, lié par exemple au risque d'incendie, ces constructions révélant une dangerosité certaine ; - Lorsque la construction est située dans un site classé en application des articles L.341-2 et suivants du Code de l'environnement : ce serait faire échec à la protection issue du classement en site ; - Lorsque la construction est sur le domaine public : cela répond à une certaine logique. Dès lors que le domaine public est inaliénable et imprescriptible, on verrait mal, dans ces conditions, comment justifier une construction. - Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ; une réponse ministérielle indique très logiquement : « Lorsqu'un propriétaire souhaite agrandir ou procéder à des travaux sur un bâtiment irrégulièrement construit sans autorisation, il doit déposer une demande de permis de construire portant à la fois sur l'existence et sur le projet qu'il souhaite réaliser. Le permis ne pourra être accordé que si l'ensemble de la construction est conforme aux règles d'urbanisme en vigueur au moment de la délivrance... En application des dispositions du 2° alinéa de l'article L 111-12 ..., si l'ensemble de la construction n'est pas conforme aux règles applicables, le permis de construire sera refusé, même au-delà du délai de 10 ans, puisque l'immeuble existant a été réalisé sans permis. La construction existante ne sera donc pas régularisée et le demandeur ne pourra pas réaliser les travaux complémentaires envisagés » (rép. du Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement Durable et de l'Aménagement du Territoire à la question écrite n°27730, JO Assemblée Nationale, 16 décembre 2008). - Dans les zones de danger définies dans le cadre d'un plan de prévention des risques naturels au titre de l'article L .62-1 du Code de l'environnement : cette exception rejoint la première, l'impératif de sécurité publique, lié notamment aux risques d'inondations, explique la teneur de cette exception. L'autorisation de régularisation En tout état de cause, les immeubles de moins de 10 ans restent soumis à l'obligation de régularisation (voir en ce sens rép. du Ministère de l'Ecologie, de l'Energie, du Développement durable et de l'Aménagement du Territoire à la question écrite n°3439, JO Assemblée Nationale, 15 janvier 2008). Et un permis de construire (ou une décision d'opposition) ne peut être légalement délivré après le commencement des travaux qu'il autorise, et régulariser ainsi les travaux entrepris, qu'à la condition que les travaux soient conformes aux dispositions d'urbanisme en vigueur à la date où le permis (ou la décision non opposition) est accordé. Dans le cas où un immeuble est édifié en violation des prescriptions d'un permis, un permis modificatif portant sur les éléments indissociables de cet immeuble ne peut légalement être accordé que s'il a pour objet de permettre la régularisation de l'ensemble du bâtiment. Dans l'hypothèse où l'autorité administrative est saisie d'une demande d'autorisation de construire une construction indivisible d'une autre construction ayant déjà fait l'objet d'un premier permis de construire, elle ne peut délivrer l'autorisation demandée qu'à la double condition que le permis de construire initial ne puisse être retiré et qu'elle ait tiré toutes les conséquences juridiques de l'indivisibilité des deux ouvrages (CE, 10 octobre 2007, Association de Défense de l'Environnement d'une usine située aux Maisons à Saint Jory-Labloux, n° 277314). La jurisprudence limite cependant l'application de la règle au cas où les travaux nouveaux, dont l'autorisation est requise, ont précisément pour siège les éléments indissociables de l'immeuble irrégulier. Un nouveau permis ou un permis modificatif peut être légalement accordé, sans condition préalable de régularisation des travaux irréguliers, si la nouvelle autorisation a pour siège des éléments dissociables des travaux, par exemple lorsque le permis de construire initial concerne plusieurs immeubles distincts et/ou la modification demandée ne concerne pas ceux de ces immeubles qui ont été édifiés en violation de ce permis construire (CE, 25 avril 2001, Construction-Urbanisme, septembre 2001, p. 18 n°186). L'autorisation de régularisation n'a pas de caractère rétroactif (CE, 18 mars 1983, AJDA, 1983, p. 437), et le permis de régularisation n'exonère en rien le constructeur de sa responsabilité pénale (Crim., 2 octobre 1981 GP, 1982, Somm., p. 67).