1. L'AMONT : BIEN APPRÉHENDER LA DÉMARCHE Une stratégie de concertation n'est efficace que si elle est configurée en fonction du projet. Cependant, certains principes se dégagent : sur le calendrier, le pilotage et l'identification des parties prenantes. En mai dernier, l'association Décider ensemble a dévoilé les enseignements d'une ambitieuse étude sur les pratiques françaises de la concertation. Son objectif était de faire état d'expériences très concrètes mises en oeuvre par les porteurs de projets et d'apporter aux maîtres d'ouvrage, publics et privés, une réflexion pour enrichir leurs démarches et favoriser l'émergence de méthodes et d'outils. « La concertation soulève des questions de fond sur les pratiques démocratiques. Notre étude prouve par l'exemple qu'une concertation bien menée est bénéfique. Elle ne règle pas les conflits d'un coup de baguette magique, mais peut apaiser de nombreux débats qui nécessitent de prendre le temps de la réflexion et de l'expertise », rappelle Aurélien Sautière, directeur de l'association. Faire un état de l'art des pratiques de concertation n'est pas aisé tant elles sont diversifiées, localisées et plus ou moins réussies. Plutôt que de proposer des recettes toutes faites qui ne sauraient convenir à des démarches s'inscrivant dans des contextes de taille, d'enjeux, de territoires et de spécificités différents, l'association invite les porteurs de projets à se poser un certain nombre de questions. Ainsi, chacun s'accorde à dire que la concertation doit être engagée le plus en amont possible, car seule l'anticipation permet d'instaurer un climat de confiance autour du projet. Cela pose la question du « bon » moment pour engager le processus : il ne faut pas commencer trop tôt, car discuter d'un projet sans contenu serait contre-productif et même anxiogène, mais il ne faut pas non plus démarrer quand le projet est trop avancé. Trouver le juste milieu reste délicat. Autre questionnement : le maître d'ouvrage est-il le plus à même d'assurer le pilotage, l'animation et le suivi de la concertation ? Pas forcément. L'idée de recourir à un tiers ou garant fait de plus en plus son chemin. « Médiateur professionnel, agent de l'État, personnalité, commissaire-enquêteur ou universitaire : les porteurs de projets font appel à différents types d'intervenants, à qui ils confient des rôles de garant, témoin, facilitateur ou médiateur... Au-delà de sa qualité et de son mode de désignation, c'est la posture de ce tiers qui contribue au bon déroulement du processus », remarque Aurélien Sautière. Le procédé est séduisant, mais attention aux dérives : si le tiers n'est pas indépendant ou s'il ne joue pas pleinement son rôle, s'il apparaît aux yeux des parties prenantes comme un simple greffier, la démarche peut se retourner contre le maître d'ouvrage. La ville de Kingersheim, en Alsace, qui a développé depuis longtemps des conseils participatifs rassemblant élus, habitants, associations et partenaires sur les projets d'envergure, se fait généralement accompagner par un assistant à maîtrise d'ouvrage. Celui-ci joue un rôle d'animateur-ingénieur du débat public. « Il ne doit surtout pas chercher à persuader ou à convaincre », précise le maire, Jo Spiegel. Au contraire, il doit mettre les personnes en situation de réfléchir, de débattre, de proposer. « Il est une des clés de la qualité du parcours démocratique. Son rôle est d'encourager l'examen de tous les paramètres (juridiques, budgétaires, etc.), le croisement de toutes les ressources (celles de l'expert, de l'habitant, de l'usager, du gestionnaire) et d'autoriser toutes les approches : celle de l'utopie (le rêve), celle de la résistance (l'indignation), celle de la régulation (l'engagement). Pour progresser vraiment, il faut bannir l'opposition entre ces trois postures », prêche l'élu. Une autre condition de réussite est la réunion d'un large panel de partenaires et de parties prenantes, en n'oubliant aucune association ni institution intéressées ou affectées de près ou de loin par le projet. On peut toutefois souligner l'antagonisme, en termes de méthodes, entre concertation entre acteurs (élus, services de l'État, tissu associatif, économique et professionnel) et concertation avec le grand public. Les deux sont sans doute nécessaires, et complémentaires, mais il est difficile d'articuler le séquençage de ces deux volets bien différents. En particulier, le grand public ne peut être laissé de côté, au risque de créer un décalage entre la population et les « corps intermédiaires » que constituent les élus ou les ONG reconnues. « Le problème est que les corps intermédiaires ne représentent pas exactement le grand public. Celui-ci est une masse un peu floue, un peu "dormante", souvent peu intéressée au premier abord, indécise et parfois changeante, décrypte Jean-Marc Dziedzicki, responsable de l'unité concertation et débat public à la direction des relations extérieures et de la communication de Réseau ferré de France. La façon de conduire la concertation vis-à-vis de ces deux typologies de publics est très différente : en pratique, mener les deux volets en même temps, en créant des passerelles, est assez difficile. » À Kingersheim, le collège des habitants dans les conseils participatifs est formé, aux deux tiers, de volontaires qui déclarent leur candidature à l'issue du forum-débat introductif organisé pour chaque projet. Une partie des sièges est réservée aux habitants les plus concernés, notamment les riverains. « Mais les volontaires ont toujours à peu près le même profil : souvent de jeunes retraités, peu de jeunes, de cadres, de gens modestes ou d'habitants issus de l'immigration... Alors on a instauré un tirage au sort pour constituer le reste du collège des habitants », indique Jo Spiegel. Pour autant, il demeure difficile de mobiliser les habitants lambda : en moyenne, pour trente personnes tirées au sort, seules cinq donnent leur accord pour participer. Dorénavant, le maire a entrepris d'aller personnellement convaincre les tirés au sort. 2. PENDANT : COMMENT ORGANISER LE DÉBAT Quelques clés indispensables pour instaurer un climat propice au débat et le maintenir durant le processus. Certains principes fondamentaux doivent être respectés pour instaurer et maintenir un contexte propice au débat. « En premier lieu, il s'agit de poser des règles et de les suivre », indique Jean-Marc Dziedzicki, responsable de l'unité concertation et débat public à la direction des relations extérieures et de la communication de Réseau ferré de France. Ce « cadrage » de la réflexion prend parfois la forme de l'élaboration, de manière négociée, d'une charte de la participation. Le principe : préciser les engagements de chacun et inviter à une éthique de la discussion. « Les modalités de la concertation commencent à faire elles-mêmes l'objet d'une concertation, de même que le choix du garant, le suivi de la charte de la concertation, etc. Tout cela constitue une excellente manière d'engager le dialogue et de susciter la confiance », souligne Marie-Pierre Bory, directrice générale déléguée de C & S Conseils. « Cela oblige chacun à réfléchir, en amont, à ce qu'il attend de la démarche, ajoute Aurélien Sautière, directeur de l'association Décider ensemble. Reste à définir quel est le bon niveau de souplesse à retenir : suffisamment précis pour qu'il n'y ait pas de déconvenues, sans pour autant être trop rigide. » Pour réussir le processus, il apparaît aussi fondamental de préciser, dès le début, l'objet et le champ de la concertation. Le maître d'ouvrage doit annoncer clairement s'il accepte de débattre de l'opportunité du projet lui-même, ou seulement de son emplacement, de ses caractéristiques techniques, etc. « Parler de l'opportunité du projet, discuter du "pourquoi", est fondamental, estime Aurélien Sautière. Le problème est que le débat public est un éternel recommencement et que la question de l'opportunité, en particulier, revient très régulièrement sur le tapis tout au long du processus. Pour les maîtres d'ouvrage, cette impression de ne pas avancer peut être décourageante : c'est une difficulté inhérente au processus, qu'il faut apprendre à gérer. » Autre point important : la concertation recompose la façon de décider d'un projet, mais, in fine, c'est le maître d'ouvrage qui conserve la responsabilité de trancher. D'où l'importance de bien préciser en amont les notions de coproduction et de codécision. Si la coproduction est l'essence même de la concertation, la codécision, elle, signifie que la décision finale est prise ensemble, ce qui, en pratique, est rarissime. « Pour moi, il n'y a pas discontinuité entre la phase de réflexion, de débat, de maturation, de coproduction, qui vise à fertiliser les points de vue, et la phase décisionnelle, qui reste du ressort des élus. Normalement, la concertation permet de construire des compromis et donc de déboucher sur des décisions acceptées. Si ce n'est pas le cas, les élus doivent assumer leurs responsabilités. C'est à cela qu'ils servent », estime Jo Spiegel, maire de Kingersheim et président délégué de Mulhouse Alsace Agglomération. La coproduction implique que l'objet de la concertation soit suffisamment ouvert : il faut donc que le maître d'ouvrage ménage un espace d'évolution du projet. Sinon la concertation, perçue comme factice, n'aboutira à rien. Reste à en déterminer l'amplitude, qui dépend du contexte, du projet et de la philosophie avec laquelle le maître d'ouvrage aborde le processus. « La concertation ne vise pas forcément le consensus, mais plutôt le compromis. Parfois, elle conduit simplement à acter ce sur quoi les acteurs ne sont pas d'accord. En tout cas, au final, il est indispensable que le maître d'ouvrage aboutisse à une décision motivée. Autrement dit, il lui faut expliciter, argumenter et justifier les arbitrages ayant fondé la décision », indique Aurélien Sautière. Avant d'être un processus, la concertation est une attitude. Elle exige certaines qualités relationnelles : patience, humilité, écoute, respect, sens des engagements, franchise, transparence... En bref, une posture d'ouverture et de dialogue, loin d'un discours condescendant ou technocratique, qui conduisent inévitablement à l'échec. Il faut aussi savoir adapter le discours aux différents publics. Et se mettre en capacité de diffuser des éléments de connaissance de base permettant de partager la discussion. « Il n'y a pas de débat constructif possible si l'ensemble des membres n'a pas le même niveau d'appropriation et ne partage pas le même sens des mots, estime Jo Spiegel. Le parcours citoyen doit toujours débuter par un cycle plus ou moins intense, plus ou moins long, d'information et de formation. » Ainsi, à Kingersheim, les membres du conseil participatif de la révision du plan local d'urbanisme ont été conviés à deux temps forts de formation et de sensibilisation. Le premier a été consacré à appréhender le cadre général dans lequel s'inscrivait la réflexion : cadre planétaire avec Johannesburg, Kyoto, Cancun ; cadre national avec le Grenelle de l'environnement et la loi sur la solidarité et le renouvellement urbain ; cadre de l'agglomération avec le schéma de cohérence territorial, l'Agenda 21, le plan climat, le programme local de l'habitat et le plan de déplacement urbain. Les participants ont été sensibilisés, ensuite, grâce à une exposition sur les « Villes rêvées, villes durables », à la question de la densité, c'est-à-dire à l'équation visant à conjuguer le besoin de logements et le désir de nature. Enfin, la concertation, c'est aussi une succession de moments. Il va s'agir d'allier des temps forts de débats, à travers des réunions publiques, et des groupes de réflexion, qui sont autant de moments de catharsis, où les gens viennent parfois uniquement pour exprimer une colère ou un désarroi, et des moyens de participation en continu. Ces derniers peuvent désormais s'appuyer sur les nouvelles fonctionnalités des outils numériques : visualisation cartographique interactive, simulation 3D, nouveaux lieux d'expression en continu tels les blogs et outils participatifs en ligne. 3. L'APRÈS : VERS UNE GOUVERNANCE PÉRENNE Au-delà des opérations ponctuelles autour de projets isolés, il s'agit d'installer des dispositifs de dialogue et de gouvernance plus durables. L'absence de concertation ou une concertation qui ne tient pas ses promesses laissent des traces quasi indélébiles dans les territoires. Parmi de nombreux exemples désastreux, on peut citer le projet du tram à Noisy-Le-Sec, en région parisienne, enlisé à cause d'un passage en force d'une précédente opération de transport urbain dans le secteur. « Il est particulièrement difficile de restaurer une confiance anéantie par des conflits précédents : lors des réunions publiques, les salles sont vides ou alors le mouvement d'opposition antérieur se réactive immédiatement, de manière très structurée et efficace », témoigne Marie-Pierre Bory, directrice générale déléguée de C & S Conseils. Pour éviter de telles situations, certains élus tendent à mettre en place des processus de dialogue et de participation pérennes. « Sur notre territoire, le conseil citoyen est une instance de concertation permanente avec les habitants : nous ne sommes pas toujours tous d'accord, mais on s'explique, relate Thierry Burlot, président de la communauté de communes Lonvollon-Plouha, dans les Côtes-d'Armor. C'est un outil d'enrichissement du projet communautaire, une véritable "respiration" démocratique. » Si la concertation autour de projets n'est déjà pas simple, la concertation s'inscrivant sur du long terme soulève encore plus de questions : de quoi va-t-on y discuter, et avec quels interlocuteurs ? Elle implique la constitution d'un réseau d'acteurs intéressés par la démocratie participative. Elle nécessite aussi une profonde redéfinition du rôle de l'élu. « On assiste à un désenchantement grandissant à l'égard de la politique et de la démocratie électorale, constate Jo Spiegel, maire de Kingersheim, président délégué de Mulhouse Alsace Agglomération. La démocratie d'élaboration et d'implication est le moyen unique de redonner à la politique ses lettres de noblesse. » Côté entreprises, on commence aussi à voir l'intérêt de structures permanentes. À l'image de celle, informelle, crée à l'initiative de Cemex il y a quelques années : le CAP, Collectif des associations partenaires, qui réunit 17 ONG. « Il y a des sujets qui font l'objet d'un débat houleux, mais grâce aux relations de confiance établies de longue date, nos réunions constituent a minima un moment de décrispation : on sait se parler », détaille Christian Béranger, directeur développement durable de Cemex. Cet acquis relationnel permet de « tâter le terrain » sur des projets particuliers. Ainsi, sur un projet d'extraction en mer, l'entreprise a, très en amont de l'instruction officielle, présenté le dossier à la LPO. « Cela informe si le projet est correctement engagé afin de corriger d'entrée de jeu certains points et de prendre la mesure du risque auquel on s'expose », ajoute Christian Béranger.