Le député de la Lozère Pierre Morel qui présentait en mars 2013 le rapport relatif à la modernisation de la gestion des sections de communes introduisait ainsi son propos : « Alors que les sections de commune résultent d'une évolution qui remonte au Moyen-Âge, elles sont souvent méconnues, au mieux considérées comme un objet de curiosité par certains historiens ou théoriciens du droit. Pour reprendre l'image qu'emploie dans un article à paraître le président Georges-Daniel Marillia, conseiller d'État honoraire et rare spécialiste de ce sujet, les sections de communes apparaissent souvent aux juristes comme des cœlacanthes : ils en ont entendu parler dans les manuels de droit administratif, mais en croyaient l'espèce éteinte. C'est faire peu de cas de ces quelque 27 000 entités juridiques, définies par le Code général des collectivités territoriales comme “ toute partie d'une commune possédant à titre permanent et exclusif des biens ou des droits distincts de ceux de la commune ” et qui, toujours aujourd'hui, correspondent à une réalité pratique et vivace dans plusieurs de nos territoires, au premier rang desquels le Massif central. Sans doute cette réalité est-elle contrastée, précisément en raison de sa forte dissémination géographique, mais aussi de l'extrême diversité de la taille de ces sections, de leur histoire, des coutumes qui s'y sont développées, des parties prenantes qui les exploitent – ou ne les exploitent pas. » Si en effet « la photographie des sections de commune est quasiment impossible » à réaliser nous proposons dans cette étude de revenir, à travers notamment le prisme de l'administration des premiers préfets, sur ce qui constitue la période clé à l'origine de l'invention conceptuelle des sections de communes. La préhistoire des sections de communes est méconnue et complexe. En démêler l'écheveau n'est pas une mince affaire. Il faut remonter aux années post-révolutionnaires, à l'époque de la réorganisation de l'administration locale par la célèbre loi du 28 pluviôse an VIII pour comprendre sur quels terrains mouvants le concept de section de commune a pu naître. r istoire iversité Quelques mois après le coup d'État de Bonaparte, certains préfets et notamment ceux des départements de l'Aveyron, des Basses-Pyrénées ou de la Lozère vont jouer un rôle fondamental dans l'histoire de la création des sections de communes en procédant à une réorganisation des institutions locales. Devant l'impossibilité de trouver un maire et des hommes en mesure de constituer un conseil municipal, les préfets procèdent à des regroupements qui sont en totale contradiction avec les textes constitutionnels (I). Malgré les injonctions répétées des ministres de l'Intérieur qui se succèdent, les arrêtés illégaux des préfets seront maintenus parce qu'il était impossible de faire autrement sur le terrain ! En outre, la pression de l'aristocratie foncière qui tire profit sur le plan fiscal de cette réorganisation va finalement l'emporter. En effet, l'explication fiscale est celle qui permet de comprendre le mieux le concept de section de commune (II). I. La Lutte contre l'émiettement communal à l'origine du concept de section de commune Si l'on se réfère à la loi des 14-22 décembre 1789, la commune prend la place de l'ancienne paroisse et devient alors l'unité administrative de base du pays. L'article 7 de la loi stipule qu'il y « aura une municipalité dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne ». Cette définition se fonde sur l'hypothèse qu'il est possible de concevoir un système applicable partout, aux villes comme aux communautés villageoises quelles que soient les traditions locales. Avant même que nos anciennes provinces ne deviennent des départements, chaque petite entité civile et religieuse fait valoir ses droits à l'indépendance, à l'identité. Les quelque sept cents paroisses du Rouergue par exemple donnent plus de six cent quatre-vingts communes au département de l'Aveyron en 1790. Lorsque les préfets fraîchement nommés par Bonaparte doivent procéder à la nomination des hommes chargés de l'administration, ils sont confrontés à cet émiettement avec des communes minuscules comme dans les environs du chef-lieu de l'Aveyron où sept communes possèdent une population de cinq à vingt habitants. Cette situation se retrouve à peu près partout en France, mais la multiplication des petites entités communales est caractéristique du Massif central. Limiter l'émiettement communal L'objectif que s'assignent certains préfets est de rationaliser l'organisation des communes. En Saône-et-Loire le préfet se voit opposer un refus ferme du ministre de l'Intérieur Lucien Bonaparte dans son intention de procéder au regroupement des communes de son département. Beaucoup de communes sont dans l'impossibilité absolue d'exécuter la loi du 28 pluviôse : « il en est qui n'ont pas les douze hommes qu'il faut pour la mairie et pour le conseil de la commune… » écrivent de nombreux préfets au ministre. D'autres prennent la liberté de demander à leurs sous-préfets de préparer un plan pour regrouper les communes à trop petits effectifs. Le préfet de l'Hérault demande à ses collègues voisins comment procéder sans être dans l'illégalité. La réponse du préfet de l'Aveyron est ambiguë : « Avant de partir de Paris j'avais acquis la certitude que ce travail était dans le plan du gouvernement (…) j'entends faire ce travail sous le titre provisoire sauf l'approbation du ministre et du Corps législatif. J'espère que cet utile provisoire sera définitif. » (1) Il invoque trois raisons principales pour justifier une telle réorganisation : « 1 – l'administration des contributions l'exige ; 2 – il en résultera une meilleure tenue des registres de l'état civil et des listes politiques des citoyens ; 3 – l'action administrative y sera plus éclairée, plus prompte, plus économique et confiée de mains en mains mais en des mains plus sûres ». L'équation est simple pour les nouveaux représentants de l'État, pour chaque commune « il faut trouver un maire, un adjoint, dix conseillers de mairie, cinq répartiteurs, un percepteur, un instituteur et un garde champêtre (…) il est des communes où il n'y a que cinq ou six habitants des deux sexes, d'autres où il n'y a personne qui sache lire et écrire, il est même des prétendues communes qui n'ont pas un seul habitant ! » (2)… Si l'on se fie à ce calcul un peu forcé contenu dans un rapport préfectoral, dans le cas où le préfet conserve les six cent treize mairies du département il lui faut trouver près de onze mille personnes pour remplir les diverses tâches administratives. Le 5 messidor an VIII, le préfet de l'Aveyron publie un arrêté qui opère un regroupement des communes offrant une nouvelle configuration de la carte communale du département. En effet, en réduisant les six cent treize communes à cent quatre-vingt-dix mairies principales, il réalise en théorie une économie de sept mille sept cent cinquante-quatre personnes ! Mais comme le lui indique un de ses sous-préfets, l'article 12 de la loi du 28 pluviôse exige un maire et un adjoint dans toutes les villes et villages où il existait un agent et un adjoint… ce qui ne justifie pas une réorganisation aussi considérable « qui aura l'air de nous isoler au milieu de la République » (3). L'opération entreprise par le préfet de l'Aveyron n'a aucun fondement juridique légal, elle donne lieu à quelques réajustements mais demeure la carte officieuse de l'organisation administrative du département jusqu'en 1829, quand Paris prend acte officiellement la situation aveyronnaise tout en amorçant un retour à la légalité. La régularisation de la carte des communes s'opère lentement durant la Monarchie de Juillet, et se termine en 1837 comme par enchantement, au moment où le régime juridique des sections de commune est officiellement créé. Le pouvoir central n'a jamais accepté la libre interprétation de la loi du 28 pluviôse an VIII par certains préfets, mais en approuvant la nomination des maires, il reconnaissait implicitement la situation. Même le département de la Lozère n'a pas connu une réforme de la carte communale d'une ampleur de celle de l'Aveyron, et s'est basé pour diminuer le nombre de commune sur l'interprétation extensive de l'article 12 de la loi du 28 pluviôse ! Partout en France, des regroupements sont opérés de façon plus ou moins officielle par les préfets. Lorsque l'on fait l'historique de nombreuses sections de communes, l'on se rend compte qu'il s'agissait en 1790 d'anciennes paroisses ou communautés d'habitants, devenues communes sous l'effet de la loi, mais rattachées à d'autres par les premiers préfets napoléoniens. Le principe de réalité résiste à la loi et aux injonctions ministérielles Jean-Antoine Chaptal qui prend la suite de Lucien Bonaparte au ministère de l'Intérieur est originaire du département de la Lozère, il a été élève au collège royal de Rodez. Il sait combien la gestion administrative de la France profonde est complexe. Il reste assez discret sur la question du regroupement des communes jusqu'à ce qu'une lettre vienne confirmer l'idée selon laquelle il n'était pas dupe : « Je vous ai demandé que le gouvernement s'aperçoive le moins possible des retards que vos opérations administratives éprouvent par la désorganisation actuelle des autorités municipales dans les deux tiers des communes de votre département » (4). Il rappelle à l'ordre de nombreux préfets sur leurs opérations de réaménagement de la carte communale. L'alliance objective qui s'était nouée entre ce ministre de l'Intérieur, bien au fait des réalités locales, et les préfets du Massif central en prise avec les contraintes de terrain, trouve ses limites lorsque l'administration départementale doit œuvrer d'une part à la recomposition des enclaves communales dans le cadre d'une mise à plat des rôles des contributions et d'autre part à la préparation de l'état de la population militaire. Peu de temps avant son éviction du ministère de l'Intérieur la pression de Chaptal se fait plus intense : « 1 – il n'est pas question de réduire ou d'augmenter ces territoires pour prétendre leur donner une circonscription plus régulière, 2 – si la raison comme le bien de l'administration exigent quelques changements (…) ce nouvel état de choses ne peut être établi que de l'autorité du gouvernement, 3 – le nombre de municipalités que vous avez jugé à propos d'établir n'étant pas celui fixé par la loi (…) vos arrêtés sur cette matière ne peuvent être exécutés soit parce que vous n'avez pas l'autorité nécessaire soit parce que leurs dispositions tendent à consacrer de plus en plus le système administratif que vous avez adopté » (5). Le rappel à l'ordre du ministre inaugure une période de remise en question par les autorités parisiennes de l'ensemble des mesures de réorganisation des préfets. Champagny d'abord, Pelet de la Lozère ensuite ne parviendront pas à faire plier les préfets. Non pas que ces derniers refusent d'obtempérer, mais tout simplement parce qu'il est impossible de faire autrement. Les préfets nouvellement désignés qui arrivent bien décidés à mettre en ordre les affaires communales, ne parviennent pas à rétablir la situation. En outre, l'emprise qu'exercent les ministres s'estompe, le dédoublement des ministères ainsi que les ordres contradictoires rendus au fil des années rendent les autorités gouvernementales de moins en moins efficaces (6). Section de communes ou communautés de communes ? Une lettre adressée en juillet 1808 par le nouveau préfet de l'Aveyron au ministre permet de comprendre pourquoi ces hommes pleins de bonnes intentions finissent par s'avouer vaincus dans leurs tentatives de rétablir la légalité : « Nous offrons l'étrange bizarrerie d'une réunion de six, huit et dix communes administrées sous la dénomination de mairies par un même maire, un même adjoint (…). Il n'est pas un second département de l'Empire qui offre un exemple d'une organisation aussi vicieuse, aussi contraire aux lois (…) à tant de difficulté, Monseigneur, se joignent encore celles qui résultent de l'idiome local qui n'est point ici le patois d'un français corrompu mais absolument une langue bâtarde qu'il faut posséder pour en avoir l'intelligence (…) », et le préfet de conclure qu'il lui « soumettra incessamment la liste qui permettra le rétablissement de cinq cent trente-quatre communes dont cinq cents auront un maire et un adjoint » (7). Le projet de remise en ordre présenté au ministre le 28 mars 1809 s'organise autour d'une réduction de cinq cent soixante et onze communes à trois cent quarante et une en justifiant cette opération par le fait que les arrêtés précédents auraient nommé des communes qui n'existaient pas. Le Conseil d'État rejette cette ébauche de décret en prétextant que les limites communales proposées ne coïncident pas avec celle des paroisses. En outre, si l'on essaye de comprendre ces prétendues inventions de communes et cet imbroglio institutionnel local, il faut aller chercher vers la fiscalité et la façon dont les élites locales ont depuis bien avant la Révolution utilisé le système pour défendre leurs intérêts. II. Les sections de commune, un concept inventé pour conserver les privilèges fiscaux ! L'une des causes de la Révolution est la lutte contre les privilèges. La lecture des cahiers de doléances traduit bien la colère partagée dans l'ensemble du pays contre les privilèges fiscaux. Des tentatives de réformes avaient été entreprises parmi lesquelles la mise en place d'institutions comme les assemblées provinciales, chargées notamment de mieux répartir la charge fiscale. Ainsi, l'assemblée de Haute-Guyenne avait entrepris des travaux pour rendre plus équitable la répartition de la taille, de la capitation et pour modifier la répartition des vingtièmes nobles. Par exemple dans le cadre du projet d'amélioration de la répartition de la capitation entre les communautés, il avait été question d'établir un rééquilibrage entre les nobles et les roturiers. En 1779, la capitation des roturiers s'élevait à vingt fois plus que celle des nobles, officiers de justices privilégiés et employés de fermes ! La solution trouvée par les représentants des provinces à l'assemblée consista en une réformation des rôles des contributions, les chiffres des impositions des anciens rôles servant de référence. Non seulement l'ensemble de ces mesures ne modifia pas la disproportion des évaluations mais on vit naître, là où il n'en existait pas, de minuscules communautés dont la particularité résidait dans ce que la quasi-totalité des territoires appartenait à un seul propriétaire, le plus souvent noble, qui en se séparant de la paroisse voisine évitait d'être confronté à l'assemblée générale de la communauté dans le cadre du réexamen de l'imposition. Cette distraction leur permettait de conserver leurs avantages fiscaux (8). Les hommes de loi ont non seulement joué un rôle fondamental à l'Assemblée constituante mais également au niveau local : pragmatiques, défendant leurs intérêts et ceux pour lesquels ils travaillaient, ils ont senti le vent de la réforme et trouvé des solutions pour limiter les effets d'une répartition plus équitable des impôts. On peut expliquer la naissance des sections de communes par la culture de l'évitement de l'impôt. En matière de fiscalité, l'analyse de la situation locale montre que les continuités l'emportent sur la rupture et ces privilèges qui traversent les régimes sans faire trop de bruit sont consacrés lorsque le concept de section de commune est officialisé à la fin du XIXe siècle. Des états de section aux sections de communes Si l'on résume la situation, on peut dire que les pressions exercées par les plus riches propriétaires sur l'administration provinciale d'Ancien régime pour alléger au maximum la fiscalité sur leurs terres eurent pour effet d'accentuer les inégalités. Dans le cadre des opérations de recadastrage et de réévaluation des terroirs et des propriétés appartenant aux membres de l'assemblée de Haute-Guyenne durant les années 1780, de nombreuses terres furent sous-estimées tant au point de vue de leur superficie qu'en ce qui concerne leur productivité. beaucoup Après 1789, l'Assemblée constituante animée d'intentions extrêmement louables, voulut substituer aux charges, qui grevaient lourdement et inégalement la propriété foncière, un impôt unique applicable au revenu net du sol. Les conseils ou à défaut les directoires de département furent alors chargés de répartir le montant global de l'imposition départementale entre les districts, qui par l'intermédiaire d'organes représentatif en faisaient à leur tour la répartition entre les communes. Les riches propriétaires (en particulier ceux ayant déjà été confrontés à des réformes) au fait de ces projets bénéficièrent de leur expérience assez récente et comprirent qu'il était de leur intérêt de faire ériger en commune leurs propriétés afin de continuer à bénéficier de leurs privilèges. En outre, ils ont très souvent joué un rôle important au sein de municipalités. N'oublions pas que le célèbre contre-révolutionnaire Louis de Bonald a été le premier maire de Millau. tous participent à des opérations qui limitent les effets d'un rééquilibrage des inégalités. La loi du 1er décembre 1790 précisait d'ailleurs aux municipalités la façon dont serait établi le revenu net des propriétés. Ainsi le revenu net moyen devait être calculé sur un certain nombre d'années et les bâtiments de fermes devaient être évalués aux taux des meilleures terres de la communauté. Seulement, de nombreux rapports préfectoraux soulignent que le nombre de communes possédant un rôle (9) particulier a considérablement varié durant les années précédentes, réunions et désunions ayant été opérées par les administrations locales. Le plus souvent, les désunions sont faites sur la sollicitation des propriétaires qui avaient eu la précaution de faire dégrever leurs terres dans les périodes opportunes. Le fait d'avoir un rôle particulier correspondant à leur propriété les assurait de ne pas faire l'objet d'une réévaluation et leur permettait de conserver légalement leurs privilèges de l'Ancien Régime. Mieux encore, le système a été organisé de façon telle qu'il est difficile même pour l'administration fiscale d'y voir clair. Les rôles fonciers et les communes ont été divisés de façon arbitraire, à tel point qu'il existe des rôles qui comportent jusqu'à dix articles alors que des petites communes ne sont même pas titulaires d'un rôle de contribution personnelle parce qu'il n'y a pas un seul habitant dans le territoire auquel le rôle s'applique ! Dans certaines localités, le rôle de la contribution personnelle s'enchevêtre sur deux ou trois parties de divers rôles de la contribution foncière. Certaines ont des démembrements tels qu'on y trouve des parties de rôles sur des terrains isolés au milieu d'autres communes situées à plusieurs kilomètres de distance. L'imbroglio est tel que les conseils d'arrondissement chargés de la sous-répartition des contributions ne peuvent savoir à quelles parties de territoire s'appliquent ces multiples rôles. Les préfets déplorent régulièrement que lors des opérations de vérification, les erreurs soient aussi fréquentes et les attribuent au trop grand nombre et à la diversité des états de section. Les registres des états de section donnent la situation des parcelles telles qu'elles se présentaient au moment de l'établissement de l'ancien cadastre (10). D'ailleurs les opérations de refonte du cadastre qui commencent durant le Premier Empire mettront généralement plus de temps à se réaliser dans les départements concernés par ces enchevêtrements de territoires de gestion, d'autant que le régime juridique et fiscal des communaux d'une part, et d'autre part des biens confisqués aux nobles et à l'Église complique encore la situation. L'imbroglio administratif dans les départements du Massif central est encore accentué par le fait que ces biens nationaux non rachetés sont souvent mis à la disposition des communes. « Un chaos à ne pas s'y connaître » Le premier préfet de l'Aveyron commence l'un de ses rapports par cette exclamation : « C'est un chaos à ne pas s'y connaître » à propos des problèmes rencontrés par les conseils d'arrondissement pour la répartition des contributions compte tenu du nombre considérable de rôles. Les regroupements de communes opérés par les préfets ont parfois précisément pour objectif de rationaliser l'administration fiscale, parce que la diminution du nombre de répartiteurs a des chances de limiter les erreurs et les petits arrangements locaux. Mais les bases sur lesquelles sont assises les impositions ne sont pas modifiées ; il faudra attendre les opérations de refonte du cadastre pour que s'opèrent quelques rééquilibrages et réévaluations, sur lesquels il y aurait encore beaucoup à dire. Les préfets s'indignent de façon récurrente sur les fréquentes altérations et manipulation des registres anciens destinés à soustraire certains contribuables de l'impôt ou certains réquisitionnaires et conscrits du recrutement au service militaire. Lorsqu'on confronte les tableaux de l'administration fiscale de ceux de l'administration préfectorale on s'aperçoit que certaines communes figurent dans les uns et pas dans les autres ! Le directeur départemental des contributions demande parfois que soient opérés des regroupements à des fins de simplification. Une lettre adressée au préfet de l'Aveyron permet de mesurer la complexité de la situation. L'objectif est de regrouper autour d'une petite commune plusieurs autres qui n'apparaissent sur aucun des tableaux ou arrêtés de l'administration préfectorale : « Ces communes sont toutes contiguës et réunies ne formeraient encore qu'une très faible contenance, les maisons éparses qu'elles renferment seraient toutes peu éloignées du chef-lieu et d'ailleurs il n'en résulterait aucun changement pour elles, puisqu'elles n'ont point personnellement de mairie et font partie d'un arrondissement de perception qui ne leur est pas personnel. Si la réunion proposée n'est pas entièrement conforme à celle déjà existante pour les rôles de la contribution personnelle et mobilière, c'est que la localité du territoire en indique une autre que celle des maisons d'habitation » (11). Ce qui est extrêmement intéressant dans le traitement de cette espèce qui n'est pas isolée, réside dans le fait qu'il n'y a rien d'extraordinaire aux yeux de l'administration de parler d'une commune n'ayant aucune réalité politique ou institutionnelle mais seulement une existence fiscale. En 1807 un rapport du directeur des contributions souligne que plusieurs communes du département sont dénuées de toute ressource administrative, « qu'elles ne sont que des corps détachés au milieu d'autres qui n'en ont pas d'avantage, sans union sans force par là même obligées d'emprunter des secours étrangers pour leur propre besoin, de ressortir d'un conseil municipal dont ils ne font qu'accidentellement partie où ils ne peuvent avoir qu'une faible influence, n'y étant qu'une agrégation sans importance, et de dépendre d'autres communes pour la contribution personnelle et mobilière (…) d'avoir ainsi tantôt des rôles communs, tantôt des rôles séparés (…) » (12)… la conclusion du directeur est édifiante parce qu'il dénonce « les abus des propriétaires de gros domaines qui ont pensé qu'en étant isolés, ils pourraient plus facilement employer leur crédit à se faire accorder un soulagement dans l'assiette des impositions ou à éviter des charges publiques ». L'éternelle ritournelle du décalage entre un pouvoir centralisateur bien loin de la réalité locale et du pragmatisme de terrain prend une tournure extrêmement intéressante lorsqu'on revient sur la préhistoire des sections de communes. En effet, la gamme des solutions offertes aux préfets pour trouver des hommes en mesure de gérer sur le plan administratif, fiscal et politique la multiplicité des communes de leur département reste assez limitée. L'héritage de l'Ancien Régime est lourd. Contrairement à ce que l'on affirme souvent, la Révolution n'a pas simplifié ni unifié l'administration du pays. Les exceptions à la règle, les dérogations, ont multiplié les particularismes et maintenu certains privilèges même s'ils ne se présentent plus sous cette dénomination. Les sections de communes dont le régime juridique est créé en 1837 peuvent être considérées comme la solution juridique et politique destinée à valider et à légitimer des situations inextricables en matière de fiscalité locale.