La goutte d'eau qui a fait déborder le vase. C'est ainsi que l'on peut rétrospectivement qualifier l'affaire Eco-Emballages. Fin 2008, la découverte des placements risqués de l'éco-organisme qui finance le recyclage des emballages ménagers fait même l'effet d'un tsunami ! Plus de 70 millions d'euros sont bloqués sur des comptes dans des paradis fiscaux, sans certitude de les revoir. Certes il ne s'agit pas d'argent public, mais ces fonds privés sont censés financer la collecte sélective et donc les collectivités qui la mettent en oeuvre. « Hallucinant », réagit Jean-Louis Borloo, alors ministre de l'Environnement. Et de promettre illico « un renforcement du contrôle par l'État du fonctionnement de l'ensemble des éco-organismes ». La décision ne se limitera pas au volet financier. Des voix s'élèvent pour demander davantage de contrôle sur les cotisations versées par les producteurs (filière amont) et sur l'application des cahiers des charges d'agrément (filière aval). Dans le monde des déchets électroniques, en 2008, les collectivités n'ont pas non plus apprécié que les trois structures agréées, Eco-Systèmes, ERP et Ecologic s'échangent les contrats les liant aux syndicats de déchets sans leur demander leur avis. Après le temps des ressentiments, cette affaire était une belle occasion de tout remettre à plat. Trois ans après, à bientôt vingt éco-organismes, la situation a-t-elle vraiment évolué ? Un directeur général et quelques évolutions réglementaires plus tard, un tel scandale ne semble plus en mesure de se reproduire chez Eco-Emballages. « Il existe désormais une clause sur les placements financiers sécurisés. Celui qui ne la respecterait pas mettrait directement en jeu sa responsabilité individuelle », prévient Patricia Blanc, chef de service à la direction générale de la Prévention des risques au ministère de l'Écologie. Dernier développement dans ce dossier, Eco-Emballages s'est porté partie civile dans le cadre de l'information judiciaire ouverte le mois dernier par le procureur de la République de Nanterre. L'éco-organisme a récupéré la moitié de ses placements, avec « une perte de valeur d'environ 15 millions d'euros ». Il a mis en place un comité d'audit interne. Et comme les autres structures agréées, il doit désormais rendre davantage de comptes à l'État. Chacune s'est vu assigner un censeur d'État, missionné pour « assister aux réunions du conseil d'administration » et habilité à « demander communication de tout document lié à sa gestion financière » (art. 46 de la loi Grenelle 1). Ils sont quatre à se partager cette responsabilité, réunis au sein du service du Contrôle général économique et financier du ministère des Finances et décidés à travailler en équipe pour harmoniser certaines bonnes pratiques. Une évolution bien tardive pour France nature environnement ( FNE). « L'instance de régulation, on l'avait déjà obtenue lors des discussions Grenelle, en 2007. Elle s'est perdue dans les limbes de l'Assemblée », rappelle Gaël Virlouvet, pilote de la mission économie de FNE, qui avait déjà tiré la sonnette d'alarme quelques semaines avant le scandale. Les regrets du passé exprimés, l'essentiel est évidemment de savoir si on est à l'abri de nouvelles dérives. Car il y a un hic : un éco-organisme avait déjà un censeur d'État fin 2008... Et il s'agit justement d'Eco-Emballages ! La présence aux conseils d'administration de Dominique Viel, titulaire de la fonction, avait été négociée en contrepartie d'un aménagement fiscal. « Mais comme l'avaient déjà regretté mes prédécesseurs, je n'avais aucun mandat précis, explique-t-elle. En réunion, il n'y avait pas de débat sur les placements et je n'étais pas missionnée pour aller chercher ce type d'informations. » Le censeur d'État semble mieux armé aujourd'hui. Il peut, par exemple, déclencher des audits indépendants, s'il le juge nécessaire. Dans les collectivités, on attend de voir. « Je suis perplexe. Ces placements hasardeux étaient écrits noir sur blanc dans les comptes d'Eco-Emballages », note Bertrand Bohain, délégué général du Cercle national du recyclage. « On ne peut pas jeter la pierre au censeur d'État. La vraie question, c'est celle de ses capacités d'investigation et d'intervention bien trop limitées », ajoute Nicolas Garnier, délégué général d'Amorce. Au-delà du volet financier, une autre demande récurrente des collectivités concerne le contrôle des déclarations de mise sur le marché des producteurs qui conditionnent le budget de chaque éco-organisme. « Nous sommes persuadés que certaines entreprises ne paient pas le point vert. Et nous n'avons aucune assurance que celles qui contribuent paient pour l'intégralité de leur gisement », poursuit Nicolas Garnier. Et pour cause. Lorsqu'un vendeur de sodas déclare le nombre de canettes qu'il vend, c'est lui qui estime la proportion destinée aux ménages et donc soumise au Point vert... Une libre appréciation qui contraste avec la rigueur des contrôles auxquels sont soumis les collectivités et les professionnels du déchet en aval du dispositif. « Nous avons exactement la même rigueur pour les contrôles amont et aval. C'est d'ailleurs notre intérêt que tout marche bien », rétorque Bertrand Denis de Senneville, administrateur et président du comité d'audit d'Eco-Emballages. « Notre expérience montre qu'on trouve davantage d'emballages dans les poubelles des ménages que ce que les entreprises mettent théoriquement sur le marché », constate le représentant d'Amorce. Pour mettre tout le monde d'accord, le ministère n'exclut pas « davantage de campagnes de vérification ». Dominique Viel mise, elle, sur les mécanismes de contrôle internes. « Ce n'est pas au censeur d'État de valider si chaque contributeur paie son dû. Mais notre rôle est de nous assurer que l'éco-organisme a mis en place les procédures qui le garantissent. » Reste donc à passer à l'action puisque le dispositif des censeurs d'État entre tout juste en vigueur. Dans un climat qui s'est tendu, en particulier depuis le réagrément d'Eco-Emballages fin 2010, la question du contrôle opérationnel des organismes est aussi au centre des discussions. Si l'utilisation des matériaux recyclés en France est tracée, c'est rarement le cas quand ils sont exportés. De plus, les taux de valorisation présentés sont difficiles à vérifier, tout comme les efforts des éco-organismes en matière de recherche et développement. Pour Catherine Rolin, chargée de mission au réseau déchets de FNE, « la réalité des coûts est une question assez complexe. On nous a expliqué récemment que les analyses de cycle de vie ne militaient pas pour l'utilisation de produits recyclés dans des emballages. Cela nous semble aberrant. Mais nous manquons de moyens d'expertise et, quand nous demandons des informations plus précises, on nous répond qu'elles ne sont pas validées ». Conséquence : l'association a souvent l'impression que derrière des décisions techniques visant à privilégier tel ou tel mode de recyclage se cachent des choix discutables. Tout comme le sont les priorités géographiques. C'est par exemple en toute impunité que les éco-organismes boudent les départements d'outre-mer. « C'est leur dernière préoccupation. Ils viennent nous voir deux fois par an. Mais la représentation permanente, ils ne veulent pas en entendre parler », explique Sébastien Catalano, spécialiste de la question à l'Ademe en Guyane. L'exemple le plus flagrant de dysfonctionnement concerne encore Eco-Emballages. En avril 2009, un rapport d'audit interministériel édifiant dénonçait le manque de fiabilité des « informations disponibles sur le volume des emballages mis sur le marché et sur les tonnages recyclés », un « contrôle interne pas satisfaisant », une R & D ne répondant pas aux objectifs d'agrément... Sans grandes conséquences puisque l'éco-organisme a obtenu son réagrément ! Les prochains audits ne devraient pas rester sans suite. Car pour éviter de nouvelles dérives, plusieurs garde-fous ont été mis en place. Chaque organisme s'expose désormais à une sanction financière lorsqu'il ne respecte pas l'un de ses engagements. Ou plutôt, s'y exposera d'ici à quelques mois. « Pour utiliser les sanctions sans risque contentieux, il manque un décret qui organisera la défense », précise Patricia Blanc. « Ce sera une avancée majeure, note Nicolas Garnier. Jusqu'à présent, la seule menace était le retrait d'agrément. » Mais que faire quand aucun autre éco-organisme ne peut prendre en charge la filière ? Et comment résoudre la question des infractions mineures sans sanction ? Hervé Grimaud, directeur général de Récylum, applaudit lui aussi : « dans un état de droit, une puissance de feu graduée et pas seulement l'arme atomique, c'est très bien ». Plafonnées à 30 000 euros, les amendes pourraient avoir un fort impact symbolique, pointant du doigt les mauvais élèves et mettant en évidence les meilleurs. Pour Géraldine Poivert, directrice générale d'EcoFolio, la (légitime) sanction ne doit pas remplacer la concertation. « N'oublions pas les commissions consultatives d'agrément, qui se réunissent une fois par trimestre avec toutes les parties prenantes, des collectivités aux ONG, insiste-t-elle. Elles rendent des avis et examinent le fonctionnement de la filière. » Pour trancher et prévenir certains différends, les pouvoirs publics ont parallèlement créé, en 2009, une commission d'harmonisation et de médiation des filières (CHMF) au sein du Conseil national des déchets. Son travail consiste à émettre des recommandations communes à toutes les filières : un règlement intérieur pour les commissions d'agrément, un cahier des charges type qui définit le plus précisément les droits et les devoirs de chacun pour éviter que les différents acteurs ne s'écharpent sur leur interprétation... « Les collectivités ont récemment critiqué un avenant à un contrat papier-carton. C'est l'exemple type des difficultés que nous préférons résoudre par la médiation. Et d'ailleurs, ça a plutôt bien marché », explique Patricia Blanc. La CHMF est aussi habilitée à travailler sur les relations entre les professionnels de la gestion des déchets et les éco-organismes, parfois accusés d'abus de position dominante. « Dans le monde des DEEE par exemple, si un industriel du recyclage ne s'entend pas avec Eco-Systèmes, cela peut lui poser un sérieux problème », illustre Vincent le Blan, délégué général de la Fnade. La CHMF réfléchit ainsi à une durée minimale pour les contrats signés avec les professionnels. « Attention à ne pas nous mettre des contraintes toujours plus pesantes, prévient Hervé Grimaud. Si un prestataire doit investir dans un procédé innovant de traitement des lampes par exemple, il est évident qu'il faut un engagement fort. Mais faire un contrat de trois ans sur de la logistique, ça ne rime à rien ! » La CHMF s'est également saisie du thème de la prévention, « la première des priorités des politiques communautaires et nationales en matière de gestion des déchets », selon la directive-cadre sur les déchets de 2008 et la loi Grenelle 1. En la matière, le nouveau barème amont d'Eco-Emballages a été unanimement salué. Il favorise nettement les producteurs misant sur des emballages facilement recyclables et pénalise ceux qui perturbent le tri... Mais, en aval, les ONG dénoncent souvent le fait que la promotion d'une société du recyclage stimule paradoxalement la consommation. « Des enfants qui demandent à leurs parents d'acheter de la soupe en brique parce que leur école organise une collecte, ça s'est déjà vu ! » illustre Catherine Rolin. Pareillement, EcoFolio ne semble pas le mieux placé pour encourager les autocollants stop pub ! Et Eco-Systèmes n'est pas le plus à même de conseiller aux utilisateurs de conserver plus longtemps leur ordinateur. « Il est difficile pour les producteurs de prendre des décisions qui vont contre leur intérêt », insiste Catherine Rolin. Dans son avis rendu en 2010, la CHMF arrive à des conclusions similaires, considérant que « les éco-organismes peuvent être en position délicate pour participer à l'élaboration de ces actions, notamment la définition des messages ». Elle les invite donc clairement à se concentrer sur la prévention amont et à ne pas participer à l'aval, sinon par des soutiens techniques et financiers aux collectivités ou aux associations. C'est aussi avec ce type de recommandations que le ministère aura un cadre sur lequel appliquer les nouvelles sanctions. Pas sûr, néanmoins, que cela suffise. « L'État est victime du succès des REP, estime Nicolas Garnier. Et à moins de renforcer fortement les équipes, il ne peut pas tout contrôler. D'autant qu'Eco-Emballages, en particulier, est devenu une structure très puissante financièrement. Son budget est supérieur à celui de l'Ademe en matière de déchets. » Amorce milite pour « créer un véritable gendarme des REP, à l'image de la Commission de régulation de l'énergie ». Plus précisément, l'association envisage un prélèvement de 1 % des cotisations des producteurs pour créer cette agence indépendante. Avec un budget d'environ 10 millions d'euros, c'est elle qui pourrait rendre des avis et des sanctions, en contrôlant à la fois les déclarations de mise sur le marché des producteurs, l'application des barèmes amont et aval et les rapports entre les éco-organismes et les professionnels du déchet.