Le droit serait-il cette science si magnifique et plaisante s'il ne recelait, au sein et à côté des principes, de tant d'exceptions et de dérogations, lesquelles, sous réserve d'être soit expressément prévues soit non prohibées, sont tout autant constitutives de la règle de droit ? L'arrêt présent s'avère fécond de telles singularités, lesquelles, par nature plus rares, n'en sont pas moins justificatrices que les principes ou usages auxquels elles s'adjoignent. En l'espèce, M. C. exploite un camping situé en bordure de plage sur le territoire de la commune de Cervione (Haute-Corse). L'érosion de la côte a engendré une raréfaction de la grève sise devant son établissement, ceci lui étant particulièrement préjudiciable, compte tenu de la nature commerciale de l'activité qu'il exerce. Aussi, aux fins de remédier à cette situation, l'exploitant a fait installer à ses frais, sur le domaine public maritime, un dispositif de stabiplage® visant à capter des sédiments par l'intermédiaire de l'implantation d'un boudin immergé perpendiculairement à la côte, et permettant de la sorte de lutter contre son érosion et de la régénérer. Au motif que cette implantation, sans autorisation, était constitutive d'une occupation illégale du domaine public maritime, une propriétaire riveraine de la plage a saisi le préfet de Haute-Corse afin que soit constatée cette occupation illégale et que le contrevenant soit poursuivi. Le préfet lui opposa un refus, lequel fut contesté devant le tribunal administratif de Bastia. Ce dernier annula la décision préfectorale par jugement du 27 janvier 2011 (1), en considérant que le dispositif « installé sur la plage du Prunete faisa(i)t partie du domaine public maritime et qu'il a porté atteinte (…) à (son) intégrité ». En conséquence, compte tenu de l'absence d'une autorisation d'occupation du domaine public et « d'un motif tiré de l'intérêt général ou de l'ordre public qui s'opposerait à l'engagement des poursuites », le préfet ne pouvait, selon le tribunal, légalement s'abstenir de poursuivre l'auteur d'une infraction constituée. In fine, le refus fut donc annulé et il fut enjoint au préfet de dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie. Saisie par M. C. d'une requête tendant à ce que soit annulé ce jugement, la cour administrative d'appel de Marseille y fit droit dans le présent arrêt (2). Elle jugea, en effet, que si le préfet en tant qu'autorité chargée de la police et de la conservation du domaine public est tenu de saisir le juge des contraventions de grande voirie, cette obligation trouve sa limite dans les intérêts généraux dont il a la charge. Cependant, pour la cour, cet intérêt général ne saurait, en l'espèce, être constitué par le fait que le requérant puisse « assurer la continuité de son activité économique » et donc de nature à légalement justifier le refus. Néanmoins, l'existence d'un accord donné à titre verbal par le préfet, constitutif en cela d'un titre d'occupation du domaine public, est quant à lui, à l'inverse, de nature à fonder légalement le refus de dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie. Ainsi se retrouvent ici tant le principe, qu'est l'obligation pour les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public de poursuivre les contrevenants dès l'instant où il est porté atteinte à l'intégrité ou à l'usage du domaine public, que son exception, constituée par sa limite, laquelle rend cette obligation non absolue (I). Par ailleurs, si l'occupation du domaine public nécessite une autorisation, à défaut de laquelle l'occupation du domaine public est faite sans titre et donc est irrégulière, l'usage veut que cette autorisation présente un caractère écrit. Cependant, rien n'empêche et ne s'oppose à ce qu'elle soit, comme en l'espèce, de nature orale (II). I. L'obligation de poursuivre le contrevenant est le principe, l'abstention l'exception À la différence de la procédure pénale dans le cadre de laquelle le Ministère public dispose de la faculté d'apprécier l'opportunité des poursuites (3) en cas d'infraction, les autorités chargées de la police et de la conservation du domaine public ne disposent pas d'une telle faculté. La raison en est la nature particulière des biens à conserver justifiée par un régime juridique singulier leur assurant une protection spécifique. En conséquence, ces autorités sont, elles, à l'opposé, tenues de poursuivre les contrevenants ayant porté atteinte aux biens publics affectés. À ce titre, la cour reprend ici le considérant de principe, dégagé par le Conseil d'État en 1979 (4) à propos de cette obligation, lequel fut justement rendu à propos du domaine public maritime, mais dont l'application est généralisée à l'ensemble du domaine public, quelle que soit l'affectation des biens concernés, hypothèse exclue du domaine public routier. Le principe de l'exercice du pouvoir de police administrative générale trouve sa traduction dans la phrase célèbre prononcée par le commissaire du gouvernement Louis-François Corneille dans ses conclusions sur l'arrêt Baldy (5), « la liberté est la règle, la restriction de police l'exception » (6) : cette règle fonde depuis près d'un siècle toute la philosophie, et par suite le contrôle, du juge administratif sur les rapports entre l'usage du pouvoir de police de l'ordre public et l'impératif maintien de l'exercice des libertés publiques. À l'inverse, en matière de police spéciale de la conservation du domaine public la poursuite du contrevenant est la règle, la liberté d'abstention pour ses détenteurs constituant, quant à elle, l'exception. Cependant, pour pouvoir être poursuivie, il est nécessaire que l'infraction, qu'est la contravention de grande voirie, soit constituée. Cette dernière peut être définie comme « tout fait de nature à compromettre la conservation ou l'état matériel du domaine ou nuire à l'usage auquel il est destiné » (7). Pour ce qui a trait spécifiquement au domaine public maritime, ont été considérés comme de telles infractions : l'extraction sans autorisation du sable d'une plage (8) ; le dépôt, sans autorisation, d'objets divers (9) ou l'échouement d'un navire (10) sur celle-ci. Il en est de même de l'enlèvement de coraux (11) ou encore du déversement d'eaux usées (12) ou du rejet d'hydrocarbures (13). Ce type de comportements portant manifestement atteinte à l'intégrité même du domaine public, il est dès lors indispensable que le propriétaire public les sanctionne en ce qu'il en est, comme purent le considérer par le passé les domanistes, tout autant un gardien qu'un administrateur. De plus, le domaine public étant par nature à l'usage de tous, et celui maritime affecté à l'usage direct du public – suivant en cela la logique du principe benthamien du plus grand bonheur pour le plus grand monde (14) – il est normal que soient sanctionnées les atteintes par quelques-uns à l'usage que le public est sinon en droit d'exercer du moins d'espérer. En ce qui concerne le dispositif ici mis en place, il a été jugé, tant par le tribunal administratif que par la cour administrative d'appel, comme portant atteinte « à l'intégrité du domaine public ». Pour la cour, en effet, celui-ci « constitue un obstacle qui s'oppose à l'exercice par le public de son droit à l'usage du domaine public ». Cependant, s'il affecte dans l'immédiat cet usage, il permettra à plus longue échéance la restauration de la matérialité et de l'intégrité du rivage sur l'île de Beauté. En cela, à terme la reconstitution de la plage sera assurée et le retour du véritable droit d'usage normal par le public du domaine public maritime restauré. Financé par l'exploitant du camping, ce dispositif aurait dû être, en principe, installé à l'initiative des autorités étatiques, à l'instar d'autres collectivités locales confrontées à une semblable érosion (15). Au titre de gardien et d'administrateur, le propriétaire public a une obligation d'entretien de son domaine, laquelle ne saurait être palliée ou substituée par des personnes privées. Les propriétaires privés ne doivent assurer l'entretien de leurs biens que dans le but de ne pas gêner les autres propriétaires des fonds voisins dans l'exercice de leur droit de propriété. Au contraire, pour l'administration, cette obligation d'entretien se décline sous un aspect positif, à savoir assurer la satisfaction effective, par ce bien, de l'utilité publique à laquelle il est affecté. Pour autant, nonobstant le fait qu'elle puisse être constituée, le contrevenant peut ne pas être poursuivi. En effet, l'obligation par les autorités de poursuivre « trouve sa limite dans les autres intérêts généraux dont elles ont la charge et, notamment, dans les nécessités de l'ordre public ». Ainsi, un motif d'intérêt général peut justifier le refus de poursuivre le contrevenant. Par exemple, il a été jugé que l'interruption de l'activité industrielle d'une conserverie installée depuis vingt ans sur le domaine public maritime pouvait constituer un tel motif en raison des inconvénients d'ordre économique (16). De la même façon, des travaux de voirie réalisés par un département sur un bien non déclassé, et appartenant toujours au domaine public ferroviaire, ont pu être considérés comme présentant un intérêt général de nature à légalement soustraire le préfet et le président de Rff à l'obligation d'exercer leur pouvoir (17). De façon beaucoup plus discutable et discutée, l'engagement de la société Total « à prendre en charge techniquement et financièrement le traitement des déchets et les opérations de pompage de la cargaison de fuel transporté par le navire Erika (…) et à contribuer au financement du nettoyage et de la remise en état du littoral » (18) a également pu être considéré comme un tel motif d'intérêt général, justifiant le refus de faire dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie. En l'espèce, le refus du préfet se fondait sur le fait que le dispositif posé permettait au contrevenant « d'assurer la continuité de son activité économique ». Selon la cour, un tel motif ne relève pas de l'intérêt général. Or, cet intérêt général a pu être jugé comme justifié pour des motifs économiques au profit de quelques-uns (19) ou d'un unique bénéficiaire (20). En cela, le faible impact du dispositif sur l'usage par le public du domaine public et sa contribution – avérée sur d'autres lieux – à la régénérescence de la plage aurait pu être apprécié comme constitutif d'un tel motif. Loin d'être hypothétique, cet intérêt général bénéficiait, en l'espèce, tant à l'exploitant du camping qu'au propriétaire du domaine public maritime, qu'au surplus au public. En définitive, la frontière s'avère mince entre l'intérêt général fondant l'abstention, et les raisons de simple convenance administrative, lesquelles font resurgir, à l'inverse, le principe de la poursuite. L'intérêt général, non retenu ici comme justifiant l'abstention, tend en définitive à donner raison à Gérard Teboul lorsqu'il écrivait que « lorsqu'une notion aussi importante que la notion d'intérêt général est à même de justifier une chose et son contraire, n'y a-t-il pas lieu de craindre, quelle que soit la sagesse du juge, le danger de l'arbitraire » (21). La cour, en l'espèce, a préféré justifier le refus de dresser le procès-verbal sur l'existence d'une autorisation orale ayant été donnée. II. L'existence d'un titre d'occupation écrit est le principe, l'oralité l'exception Les relations entre certains occupants des plages corses et l'autorité préfectorale connurent par le passé, et connaissent malheureusement encore (22) des épisodes houleux. Dans l'affaire « des paillotes », à l'implantation irrégulière (23) sur le domaine public maritime d'un restaurant par les premiers, avait succédé une expédition punitive clandestine, bien éloignée des impératifs et des préceptes de l'État de droit, sur ordre de la seconde. La cour rappelle dans la motivation de l'arrêt qu'aux termes de l'article L. 2122-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, « nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique ». En effet, en ce qu'il est une exception au principe de l'usage collectif – qu'il restreint mais contribue aussi à valoriser et à faciliter par les équipements installés – l'usage privatif est subordonné à l'obligation d'obtention d'un titre juridique autorisant l'utilisation du domaine public. Ce titre juridique peut être soit acte unilatéral soit un contrat. Cependant, le titre obtenu doit présenter des caractéristiques intangibles. En premier lieu, l'acte doit non seulement exister, mais encore être valide. Ainsi, le maintien dans les lieux, même connu et toléré par l'administration n'équivaut pas à une autorisation d'occupation (24), de même qu'il est impossible de se prévaloir de titres devenus obsolètes (25) lorsque l'échéance de l'autorisation arrive à son terme. En second lieu, il doit, comme le précise encore la cour, revêtir un caractère exprès, c'est-à-dire être explicite. Comme le rappelait le rapporteur public dans ses conclusions, « juridiquement, il n'est en effet pas possible de disposer d'une autorisation implicite d'occuper le domaine public » (26), ceci en référence notamment à l'arrêt Sipperec (27) du Conseil d'État censurant l'instauration, sur le domaine public routier, d'un régime d'autorisation tacite. Pour autant comme le juge la cour – et c'est là tout l'intérêt et la spécificité de cette espèce – « aucune disposition législative ou réglementaire n'impose qu'une autorisation d'occuper le domaine public soit accordée sous forme écrite ». Il en résulte a contrario qu'une telle autorisation peut être donnée verbalement, comme ce fut le cas par le préfet de la Corse du Sud au bénéfice de M. C. En conséquence, l'existence de cette autorisation expresse fait obstacle à la poursuite d'une infraction, en ce que l'installation du dispositif a été délibérément consentie. Une autorisation d'occupation du domaine public, en plus d'être temporaire, est par nature intrinsèquement révocable et précaire. Partant, l'occupant se place dans une situation fragile vis-à-vis de l'administration qui dispose de pouvoirs étendus. Assurément, celle-ci, outre le pouvoir discrétionnaire d'en accorder ou non l'octroi – du fait de l'absence d'un droit à l'occupation – peut en refuser le renouvellement ou l'abroger avant son terme. La précarité étant, à l'origine réservée et justifiée par le seul « intérêt de la voirie », celle-ci a vu son champ d'application être généralisé à tous les motifs d'intérêt général et de protection du domaine public. Il en ressort que l'hypothèse du bénéfice d'une autorisation d'occupation du domaine public orale ne fait, en fin de compte, qu'ajouter de la précarité à la précarité ambiante et naturelle de telles autorisations. Comme le note Norbert Foulquier, « l'exigence d'une autorisation expresse conduit à privilégier les autorisations écrites. Certes, le Code général de la propriété des personnes publiques ne prohibe pas les autorisations verbales, mais l'occupant n'a aucun intérêt à s'en satisfaire car en cas de litige, il risque d'éprouver des difficultés à en démontrer la réalité » (28). À ce sujet, la cour administrative d'appel de Lyon avait déjà jugé « qu'aucune disposition législative ou réglementaire ne s'oppose à la conclusion de contrats verbaux d'occupation du domaine public ferroviaire » (29). Cependant, dans l'espèce considérée, elle retenait que le paiement par l'occupant des redevances au gestionnaire du domaine ne saurait établir l'existence d'un titre d'occupation dès l'instant où les requérants ne démontrent pas qu'ils auraient « verbalement échangé leur consentement sur l'exploitation commerciale de la parcelle, sa durée, ses contreparties financières et les conditions de son renouvellement ». Placé dans une situation probatoire difficile, le bénéficiaire d'une telle autorisation orale d'occupation du domaine public, ne le sera pas moins s'il décide d'engager des actions auprès des tiers, telles les actions possessoires. Au final, pour des raisons évidentes de sécurité juridique, mieux vaut obtenir, selon le principe, un écrit, plus efficace et nécessairement plus probant. C'est sans doute la raison pour laquelle, non exclues par les dispositions applicables au domaine public, de telles autorisations données oralement restent bien peu courantes. Si le dispositif ici mis en œuvre stabilise la plage, l'accord oral obtenu ne stabilise pas, loin de là, le statut du récipiendaire. Souhaitons qu'une telle hypothèse reste et demeure bien… une véritable exception.