Dans ce cadre, le Gouvernement met en place de nombreuses mesures pour faciliter le développement de l'énergie photovoltaïque. Les projets d'installations se multiplient donc, et notamment ceux qui consistent en la production d'électricité à partir de panneaux implantés sur des terrains. Atteignant pour certains plusieurs hectares, ils ne sont toutefois pas sans impact paysager, environnemental (élévation de la température au niveau du sol, imperméabilisation du sol, destruction d'habitats, perturbation de la faune...) et même économique (suppression de surfaces agricoles). Afin d'assurer un contrôle sur le développement de cette activité jusqu'à présent peu ou pas réglementée, le décret n° 2009-1414 du 19 novembre 2009 relatif aux procédures administratives applicables à certains ouvrages de production d'électricité (JO du 20 novembre 2009, p. 20004) a été adopté. Ce texte modifie les codes de l'urbanisme et de l'environnement, afin de préciser le cadre juridique des installations photovoltaïques au sol (II). Une situation antérieure imprécise Avant l'intervention du décret du 19 novembre 2009, les panneaux photovoltaïques au sol n'étaient pas mentionnés explicitement dans le Code de l'Urbanisme (A), et leur installation n'était pas soumise à étude d'impact. Absence de contraintes urbanistiques La mise en place de panneaux photovoltaïques nécessite somme toute l'autorisation du propriétaire du terrain sur lesquels ils seront installés soit, par le biais d'une vente soit, par une autorisation d'occupation. Cette dernière consiste dans la plupart des cas en un bail emphytéotique pour les propriétés privées, un bail emphytéotique administratif ou, une autorisation d'occupation temporaire pour le domaine public. Cependant, en cas de réalisation d'une centrale au sol, les panneaux photovoltaïques ne créent pas de surface de plancher. Dès lors, en l'absence de surface hors oeuvre brute, ou inférieure ou égale à 2 mètres carrés, ils n'étaient donc assujettis ni à permis de construire, ni à déclaration préalable, au contraire de leurs installations annexes (locaux techniques, lignes électriques... Voir Rép. Min. n° 01197, JO Sénat Q, 31 janvier 2008, p. 195, n° 26492, JO AN Q, 28 octobre 2008, p. 9224 et n° 9597, JO AN Q, 1er juillet 2008, p. 5675). Dès lors que leur hauteur était inférieure à 12 mètres, ces installations n'étaient soumises à aucune formalité au titre du Code de l'Urbanisme (art. R. 421-2 a) à condition qu'elles ne soient pas implantées dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité ou, sur un site classé, pour lesquels une déclaration préalable était nécessaire (art. R. 421-11 du Code de l'Urbanisme). Malgré l'absence de soumission à une procédure d'urbanisme, le projet devait toutefois respecter le plan local d'urbanisme en vigueur (PLU). Absence de contraintes environnementales La production d'énergie photovoltaïque ne faisait pas plus l'objet d'une étude d'impact, au titre de l'article R. 122-5 du Code de l'Environnement. Seuls les projets dépassant 1,9 million d'euros et d'une puissance supérieure à 4,5 MW étaient concernés (art. R. 122-8 du Code de l'Environnement). Il pouvait toutefois être concevable que, sur le fondement de l'article R. 122-8-II-2 du Code de l'Environnement sur les autorisations de construire, une étude d'impact pouvait être requise au titre des travaux d'installation des ouvrages de transport et de distribution d'électricité de tension supérieure ou égale à 63 kV. Si la tension était inférieure à 63 kV, et si les travaux n'étaient pas souterrains (conditions cumulatives), une simple notice d'étude d'impact devait être réalisée (art. R. 122-9-3° du Code de l'Environnement). Désormais, l'installation de panneaux photovoltaïques devra respecter les dispositions législatives et réglementaires relatives à l'utilisation du sol. Les apports du décret du 19 novembre 2009 Le décret du 19 novembre 2009, en vigueur depuis le 1er décembre 2009, impose un cadre procédural préalable à la mise en place de panneaux au sol, qui doivent désormais respecter les réglementations urbanistiques et environnementales en vigueur. Nouveau régime issu du Code de l'Urbanisme En premier lieu, tout projet d'installation solaire au sol devra respecter les règles d'urbanisme, c'est-à-dire les servitudes d'utilité publique et le document d'urbanisme applicable localement sur la zone concernée. Lorsqu'il s'agit d'un plan d'occupation des sols (POS) ou d'un PLU, la réalisation d'une installation photovoltaïque au sol ne sera possible que si le règlement du POS ou du PLU l'y autorise. Dans le cas contraire, son implantation ne sera envisageable qu'après modification ou révision du plan, sous l'autorité de la commune. Par conséquent, tout projet incompatible avec le document d'urbanisme ne pourra être réalisé. Il convient de noter que la procédure de modification simplifiée des plans locaux d'urbanisme (art. L. 123-13 du Code de l'Urbanisme) pourra être utilisée pour « supprimer des règles qui auraient pour seul objet d'interdire l'installation de centrales solaires au sol d'une puissance crête inférieure ou égale à 12 mégawatts, dans les parties des zones naturelles qui ne font pas l'objet d'une protection spécifique en raison de la qualité des sites, des milieux naturels et des paysages et qui ne présentent ni un intérêt écologique particulier ni un intérêt pour l'exploitation forestière ». Toutefois, ces dispositions ne sont applicables ni aux éoliennes, ni aux ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol, précise le décret. Le texte apporte en second lieu des changements à la procédure d'appel d'offres pour les installations de production d'électricité régie par le décret n° 2002-1434 du 4 décembre 2002. La Commission de régulation de l'énergie est chargée de rédiger un projet de cahier des charges de l'appel d'offres, dans un délai compris entre un à six mois, qu'elle communique au ministre chargé de l'Énergie. Il appartient désormais à ce dernier (et non plus à la Commission), d'apporter les modifications qu'il juge nécessaires, avant d'arrêter définitivement le cahier des charges. Dans un délai fixé par le ministre, compris entre deux et six mois, la Commission instruira les dossiers. Le décret soumet enfin les ouvrages concernés aux règles urbanistiques en les distinguant en fonction de la hauteur de l'installation par rapport au sol et de la puissance crête, donnée normative appliquée aux cellules et modules photovoltaïques. La puissance d'un module ou d'un système photovoltaïque est en effet mesurée en Watts crête (Wc) ou kilowatts crête (kWc). La puissance crête correspond à la puissance que peut délivrer, par exemple le module, sous des conditions standards optimales d'ensoleillement (1 000 W/m²) et de température (25 °C). Sont ainsi dispensés de toute formalité du Code l'urbanisme, « les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est inférieure à 3 kWc et dont la hauteur maximum au-dessus du sol ne peut pas dépasser 1,80 m » (art. R. 421-11 du Code de l'Urbanisme). La déclaration préalable n'est par ailleurs pas obligatoire lorsque les ouvrages comportent des installations ou constructions ayant fait l'objet d'une décision de non-opposition à déclaration préalable, ou d'un permis de construire avant le 1er décembre 2009 ou encore, lorsque les ouvrages sont dispensés de toute formalité au titre du Code de l'Urbanisme et que les travaux ont été entrepris ou achevés avant cette date. Toutefois, dans les secteurs sauvegardés, dans un site classé, dans les réserves naturelles, dans les espaces ayant vocation à être classés dans le coeur d'un futur parc national et à l'intérieur du coeur des parcs nationaux, les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est inférieure à 3 kWc devront être précédés d'une déclaration préalable (art. R. 421-2 à 11 du Code de l'Urbanisme). De même, sont désormais soumis à une déclaration préalable, « les ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol dont la puissance crête est inférieure à 3kWc et dont la hauteur maximum au-dessus du sol peut dépasser 1,80 m ainsi que ceux dont la puissance crête est supérieure ou égale à 3kWc et inférieure ou égale à 250 kWc quelle que soit leur hauteur » (art. R. 421-9 du Code de l'Urbanisme). Un permis de construire est nécessaire pour les installations dont la puissance est supérieure à 3 kWc et d'une hauteur supérieure à 1,80 mètre, et pour celles dont la puissance est supérieure à 250 kWc quelle que soit la hauteur. L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire pour les installations solaires au sol sera le préfet, dès lors que cette installation a pour unique objet la production d'électricité (art. R. 422-2 du Code de l'Urbanisme). Nouveau régime issu du Code de l'Environnement Le décret modifie également le Code de l'Environnement. Les travaux d'installation d'ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire installés sur le sol, dont la puissance crête est supérieure à 250 kWc, sont réintroduits dans la liste des travaux soumis à étude d'impact, et devront dorénavant aussi faire l'objet d'une enquête publique (art. R. 122-8 II et annexe I art ; R 123-1 du Code de l'Environnement). Cette puissance correspond à une surface au sol d'environ 5 000 mètres carrés. Il convient de relever que l'enquête publique et l'étude d'impact ne sont cependant pas nécessaires pour les projets dont la demande de permis de construire a été déposée avant le 20 novembre 2009, date de publication du décret. Enfin, le texte modifie le décret n° 2000-877 du 7 septembre 2000 relatif à l'autorisation d'exploiter les installations de production d'électricité (JO du 10 septembre 2000, p. 14214). Il insère notamment un article 6-1, aux termes duquel est réputée déclarée toute installation photovoltaïque d'une puissance crête inférieure ou égale à 250 kW, même lorsque l'exploitant demande à bénéficier de l'obligation d'achat prévue à l'article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 (JO du 11 février 2000, p. 02143). Il s'agit par là de palier aux problèmes de l'application internet Ampere (Automatisation des déclarations de mise en production et en exploitation de ressources électriques) destinée à la déclaration en ligne pour les installations photovoltaïques et éoliennes d'une puissance inférieure à 4 500 kW. Le décret simplifie d'une part les démarches administratives tout en sécurisant, en quelque sorte, l'installation des panneaux photovoltaïques au sol, en imposant désormais un cadre juridique plus contraignant au regard du respect des règles d'urbanisme et environnementales. En cela, il apportera certaines garanties aux particuliers et collectivités propriétaires des terrains concernés, ou encore à leurs riverains, souvent confrontés à des projets d'une certaine envergure. Toutefois, le texte ne saurait résoudre à lui seul la problématique de l'impact paysager des installations photovoltaïques au sol dont l'insertion environnementale est loin de faire l'unanimité.