Dans deux arrêts récents en date du 22 octobre 2010, le Conseil d'Etat a estimé que les dépenses nécessaires aux missions exercées au nom de l'Etat par les agents des collectivités territoriales en vertu de la loi doivent être supportées par ces collectivités. Dans le cadre de ces deux affaires, le juge administratif applique cette décision de principe à la répression d'infractions au Code de la route par la police municipale. L'article L. 2212-5 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) confie aux agents de police municipale la mission de constater par procès-verbaux un certain nombre de contraventions au Code de la route (dont la liste est fixée par décret) ou commises à l'occasion de la conduite d'un véhicule. Par ailleurs, en vertu des articles 529 et 529-1 du Code de procédure pénale, les amendes forfaitaires infligées en cas de contraventions au Code de la route peuvent être payées directement aux agents verbalisateurs au moment de la constatation de l'infraction. Qui de l'Etat ou des communes doit supporter la charge financière de ces missions exercées au nom de l'Etat par des agents communaux ? Le juge administratif a été conduit à répondre à cette question de portée générale dans le cadre de deux affaires opposant l'Etat et, respectivement, les communes de Versailles et de Strasbourg. Dans la première affaire (n° 328102), la cour administrative d'appel de Versailles a condamné l'Etat à verser à la commune de Versailles une somme de 397 812 euros correspondant au coût des missions exercées par des agents communaux au nom de l'Etat dans le cadre de la répression d'infractions au Code de la route. Pour la cour administrative d'appel, il s'agit de dépenses à la charge de l'Etat imposées aux communes par la voie d'une simple circulaire du ministre de l'Intérieur (du 3 mai 2002 relative à l'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations émises par les agents de police municipale), et non par la loi comme le prescrit l'article L. 1611-1 du CGCT. Il ressort, en effet, de l'article L. 1611-1, que seul le législateur peut imposer directement ou indirectement aux collectivités territoriales des dépenses à la charge de l'Etat. Saisi par le ministre de l'Intérieur, d'un pourvoi en cassation contre l'arrêt de la cour, le Conseil d'Etat pose le principe selon lequel, « lorsque la loi confie aux agents de collectivités territoriales ou de leurs groupements des missions à exercer au nom de l'Etat, elle entend indirectement mettre à la charge de ces collectivités ou groupements les dépenses nécessaires à l'exercice de ces missions, sauf si elle en dispose autrement ». Il n'appartient par conséquent pas à l'Etat de supporter ces dépenses, bien que les missions correspondantes soient exercées en son nom. En l'espèce, le Conseil d'Etat estime que les frais d'établissement des avis de contraventions et des cartes de paiement des amendes forfaitaires (mentionnés par les articles R. 49-1 et R. 49-10 du Code de procédure pénale) qui sont remis aux contrevenants lors de la constatation des contraventions au Code de la route sont liés à cette constatation. De même, les frais d'établissement des quittances délivrées immédiatement aux contrevenants qui s'acquittent des amendes auprès des agents verbalisateurs sont-ils liés à cette perception. Il s'agit de dépenses nécessaires à l'exercice des missions confiées aux agents de police municipale par les dispositions législatives de l'article L. 2212-5 du CGCT, qui doivent donc être supportées par la commune et non par l'Etat. Dès lors, la cour administrative d'appel de Versailles a eu tort de considérer que les dépenses de cette nature devaient être mises à la charge de l'Etat et de le condamner à indemniser la commune à ce titre. En revanche, le Conseil d'Etat approuve la cour administrative d'appel d'avoir condamné l'Etat à indemniser la commune à raison des dépenses de fonctionnement de la régie de recettes permettant l'encaissement des amendes lorsque celles-ci ne sont pas directement réglées aux agents verbalisateurs. Les amendes forfaitaires sont des recettes de l'Etat, que seuls des comptables publics de l'Etat sont habilités à encaisser (art. 11 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique). Certes les préfets sont habilités à créer des régies de recettes de l'Etat auprès des communes et groupements de communes qui emploient des agents de police municipale. Toutefois, ni l'article L. 2212-5 du CGCT, ni son article L. 2212-5-1 (précisant les conditions de versement de l'indemnité de responsabilité due aux régisseurs), ni aucune autre disposition législative « ne met directement ou indirectement à la charge des communes les frais de fonctionnement des régies de recettes mises en place par l'Etat auprès des communes pour l'encaissement, par les comptables publics de l'Etat, des amendes pouvant résulter des procès-verbaux établis par les agents de police municipale ». Ces dépenses ne sont pas regardées comme nécessaires à l'exercice des missions confiées aux agents de police municipale, et doivent donc être supportées par l'Etat. La seconde espèce (n° 339013) pose une question similaire, à savoir : les dépenses ainsi exercées par des agents communaux au nom de l'Etat avaient-elles été, comme le prescrit l'article L. 1611-1 du CGCT, imposées directement ou indirectement aux communes par des dispositions législatives, notamment celles des articles L. 2212-5 et L. 2212-5-1 ? Cette seconde affaire s'inscrit dans le cadre particulier de la procédure de référé-provision prévue à l'article R. 541-1 du Code de justice administrative. Cette procédure permet à une personne d'obtenir du juge des référés le versement d'une avance (provision) sur une somme due par l'administration, lorsque l'existence de cette créance n'est pas « sérieusement contestable ». Par ordonnance prise en vertu de cette procédure, le tribunal administratif de Strasbourg a condamné l'Etat à verser à la commune de Strasbourg une provision de 1 291 307 euros, correspondant à des dépenses à la charge de l'Etat qui n'avaient été imposées aux communes que par la circulaire du 3 mai 2002 du ministre de l'Intérieur et non par la loi. En revanche, la cour administrative d'appel de Nancy a rejeté la demande de la commune tendant à ce que l'Etat lui verse, à titre de provision, une somme représentant, d'une part, les frais de constatation de contraventions au Code de la route et de perception des amendes correspondantes par ses agents de police municipale, d'autre part, les frais de fonctionnement de la régie de recettes mise en place auprès de la commune par arrêté préfectoral. Pour la Cour, la question de droit posée par le litige soulevait une difficulté sérieuse qu'il n'appartenait pas au juge des référés de trancher. Dès lors, l'obligation dont se prévalait la commune de Strasbourg lui apparaissait « sérieusement contestable » et ne justifiait pas le versement d'une avance. Le Conseil d'Etat confirme cette décision du juge des référés. Pour la Haute juridiction, à la date à laquelle le juge des référés de la cour administrative d'appel a statué, compte tenu de la complexité des règles en cause et du fait que le juge administratif n'en avait pas encore à cette date éclairé l'application (la solution de principe ayant été dégagée seulement par la précédente décision « commune de Versailles »), l'obligation dont se prévalait la commune devait effectivement être regardée comme « sérieusement contestable » à cette date. CE, 22 octobre 2010, Ministre de l'Intérieur c/ Commune de Versailles - n° 328102 [...] «Considérant que les dépenses nécessaires à l'exercice des missions confiées par ces dispositions législatives à des agents communaux agissant au nom de l'Etat sont constituées par les frais liés à la constatation par les agents de police municipale des contraventions aux dispositions du code de la route, ainsi qu'à la perception des amendes forfaitaires résultant de ces contraventions lorsqu'elle est effectuée par les agents verbalisateurs ; Considérant que, par l'arrêt attaqué, la cour administrative d'appel de Versailles a condamné l'Etat à verser à la commune de Versailles une somme de 397 812 euros, au motif qu'il s'agissait de dépenses à la charge de l'Etat qui n'avaient été imposées aux communes que par une circulaire du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales du 3 mai 2002 et non par des dispositions législatives comme le prescrit l'article L. 1611-1 du code général des collectivités territoriales ; Sur les frais d'établissement des avis de contravention, cartes de paiement et quittances remis aux contrevenants par les agents de police municipale : Considérant que les frais d'établissement des avis de contravention et des cartes de paiement des amendes forfaitaires, mentionnés par les articles R. 49-1 et R. 49-10 du code de procédure pénale, qui sont remis aux contrevenants lors de la constatation des contraventions au code de la route, sont liés à cette constatation ; que les frais d'établissement des quittances, mentionnées aux articles R. 49-2 et R. 49-11, qui sont délivrées immédiatement par les agents verbalisateurs aux contrevenants qui s'acquittent des amendes forfaitaires entre leurs mains, sont liés à cette perception ; que ces frais constituent dès lors des dépenses nécessaires à l'exercice des missions confiées aux agents de police municipale par les dispositions législatives mentionnées ci-dessus, lesquelles ont ainsi mis ces dépenses à la charge des communes ; que la cour administrative d'appel a, dès lors, commis une erreur de droit en jugeant que des dépenses de cette nature supportées par la commune de Versailles, chiffrées par la cour à 125 795 euros, devaient être mises à la charge de l'Etat ; que son arrêt doit par suite être annulé, en tant qu'il condamne l'Etat à verser à la commune de Versailles une somme de 125 795 euros au titre de ces dépenses ; [...] Sur les frais de fonctionnement de la régie de recettes de l'Etat créée par arrêté préfectoral auprès de la commune de Versailles : Considérant que les amendes forfaitaires sont des recettes de l'Etat, que seuls des comptables publics de l'Etat sont habilités à encaisser en vertu de l'article 11 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique ; que, comme le prévoient les dispositions de l'article 18 du même décret, des régisseurs de recettes peuvent être chargés d'opérations d'encaissement pour le compte des comptables publics de l'Etat ; que les articles 2 et 20 de l'arrêté interministériel du 29 juillet 1993, pris sur le fondement de l'article 2 du décret du 20 juillet 1992 relatif aux régies de recettes et aux régies d'avances des organismes publics, permettent, dans leur rédaction résultant d'un arrêté du 22 juillet 2003, aux préfets de créer des régies de recettes de l'Etat auprès des communes et groupements de communes qui emploient des agents de police municipale ; que, toutefois, ni l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales, ni son article L. 2212-5-1, ni aucune autre disposition législative ne met directement ou indirectement à la charge des communes les frais de fonctionnement des régies de recettes mises en place par l'Etat auprès des communes pour l'encaissement, par les comptables publics de l'Etat, des amendes pouvant résulter des procès-verbaux établis par les agents de police municipale ; »[...]