La loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire reprend les principales recommandations formulées par la mission d'information sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, confiée par la commission des lois du Sénat à MM. Jean-Pierre Sueur et Jean-René Lecerf au mois d'octobre 2005. Le texte adopté à l'unanimité s'articule autour des quatre axes de réforme dégagés par les sénateurs dans le rapport remis le 31 mai 2006. La loi procède en outre à la ratification de l'ordonnance n° 2005-855 du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires, sous réserve des modifications qu'elle apporte concernant le devenir des cendres et la délégation de la gestion des sites cinéraires. La loi donne tout d'abord un statut législatif aux cendres funéraires, en prévoyant que les restes des défunts doivent être traités avec « respect, dignité et décence » et en sanctionnant pénalement la violation ou la profanation d'urnes cinéraires ou la création de sites cinéraires privés. Elle complète et améliore ainsi les dispositions du décret n° 2007-328 du 12 mars 2007 relatif à la protection des cendres funéraires. Ce texte a partiellement comblé le vide juridique en la matière, en encadrant plus strictement la destination des cendres, selon que le défunt a exprimé ou non une volonté particulière de son vivant. Toutefois, ces règles ne conféraient pas aux cendres un statut particulier et ne pouvaient dès lors pas dispenser le législateur d'intervenir. M. Philippe Gosselin dans son rapport à l'Assemblée nationale au nom de la commission des lois considérait ainsi que « sur la forme, il peut sembler contestable d'introduire par décret des restrictions à la liberté de disposer des cendres, alors même que la loi ne leur accorde pas de statut particulier, à la différence du corps humain. Sur le fond, le décret ne saurait assurer une protection des cendres contre les abus ou abandons éventuels si les cendres ne sont pas assimilées à la dépouille mortelle et au caractère sacré de celle-ci (...) ». Le développement de la crémation depuis une trentaine d'années (plus d'un quart des décès en France ; 35 % dans les plus grandes agglomérations comme Paris ou Lyon) a mis en exergue les lacunes de la législation pour contenir certaines pratiques peu respectueuses de la dignité humaine (urnes retrouvées dans les décharges, les plages, dans des brocantes, etc.) ou sources de contentieux familiaux (partage des cendres, privatisation des cendres). L'accroissement des demandes en faveur de ce mode de sépulture a également mis en évidence la nécessité de développer les équipements nécessaires à la crémation (crématoriums et sites cinéraires). La loi prévoit désormais l'obligation de disposer d'un site cinéraire pour les communes de 2 000 habitants et plus (et les établissements publics de coopération intercommunale de 2 000 habitants et plus compétents en matière de cimetières). Le texte fait également évoluer certains points de la réglementation relative à la conception et la gestion des cimetières. Il encadre par ailleurs, les conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire, en instaurant notamment des diplômes nationaux. Enfin, le texte sécurise et simplifie les démarches des familles, en réduisant et en encadrant les vacations funéraires dont ces dernières doivent s'acquitter, en prévoyant l'instauration de devis-types et en précisant la durée au cours de laquelle tout démarchage commercial en matière funéraire est interdit auprès des familles. I. LE NOUVEAU STATUT DES CENDRES L'obligation de traiter avec respect, dignité et décence les restes des défunts La loi insère un article 16-1-1 au Code civil aux termes duquel, le respect dû au corps humain ne cesse pas avec la mort. Cette disposition pose le principe du traitement « avec respect, dignité et décence » des restes des personnes décédées, y compris les cendres de celles dont le corps a donné lieu à crémation. Les cendres sont ainsi assimilées à la dépouille mortelle et bénéficient à ce titre d'une protection identique au corps des personnes inhumées. L'article 16-2 du Code civil est complété, afin de prévoir que le juge peut, y compris après la mort, prescrire toutes mesures propres à empêcher ou faire cesser une atteinte illicite au corps humain ou des agissements illicites portant sur des éléments ou des produits de celui-ci. La loi prévoit également une protection pénale de l'urne cinéraire (art. 225-17 du Code pénal) à l'instar de la protection existante pour les sépultures. La violation ou la profanation d'urnes cinéraires est désormais punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. La destination des cendres Les dispositions en matière de destination des cendres (art. L. 2223-18-1 à L. 2223-18-4 du Cgct) inscrites dans la loi sont plus restrictives que les règles posées par le décret du 12 mars 2007 relatif à la protection des cendres funéraires. La conservation des cendres dans un lieu privé est interdite dans tous les cas, le législateur n'ayant pas repris la distinction entre destination choisie par le défunt lui-même et destination choisie par la famille (le décret l'autorisait si telle était la volonté du défunt et imposait de déclarer le lieu de dépôt). Cette position du législateur apparaît avant tout motivée par les risques de conflits liés à l'appropriation privée, voire la confiscation de l'urne par certains membres de la famille, qu'il convient d'éviter. Après la crémation, les cendres sont pulvérisées et recueillies dans une urne cinéraire. L'urne est munie extérieurement d'une plaque portant l'identité du défunt et le nom du crématorium. Dans l'attente d'une décision relative à la destination des cendres, l'urne cinéraire peut être temporairement conservée au crématorium pendant une période qui ne peut excéder un an. Durant cette attente d'une décision de la famille, l'urne peut également être conservée dans un lieu de culte, avec l'accord de l'association chargée de l'exercice du culte. Au terme de ce délai et en l'absence d'une décision de la famille ou des proches du défunt, les cendres sont dispersées dans l'espace aménagé à cet effet du cimetière de la commune (du lieu du décès) ou dans l'espace le plus proche aménagé à cet effet. À la demande de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles, les cendres sont en leur totalité (ce qui exclut leur partage) : - soit conservées dans l'urne cinéraire, qui peut être inhumée dans une sépulture ou déposée dans une case de columbarium ou scellée sur un monument funéraire à l'intérieur d'un cimetière ou d'un site cinéraire ; - soit dispersées dans un espace aménagé à cet effet d'un cimetière ou d'un site cinéraire ; - soit dispersées en pleine nature, sauf sur les voies publiques. En ce cas, l'identité du défunt ainsi que la date et le lieu de dispersion de ses cendres font l'objet d'une déclaration à la mairie de la commune du lieu de naissance du défunt sur un registre créé à cet effet pour conserver la mémoire des personnes décédées. La loi prévoit en outre les sanctions pénales liées à l'interdiction de sites cinéraires privés : le fait de créer, de posséder, d'utiliser ou de gérer, à titre onéreux ou gratuit, tout lieu collectif, en dehors d'un cimetière public ou d'un lieu de dépôt ou de sépulture autorisé, destiné au dépôt temporaire ou définitif des urnes ou à la dispersion des cendres, est puni d'une amende de 15 000 euros par infraction (ces dispositions ne sont pas applicables aux sites cinéraires créés avant le 31 juillet 2005, date de l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 28 juillet 2005 relative aux opérations funéraires qui a posé le principe d'un monopole communal). L'inhumation dans une propriété privée n'est toutefois pas interdite de façon absolue. En vertu de l'article L. 2223-9 du Cgct, « toute personne peut être enterrée sur une propriété particulière, pourvu que cette propriété soit hors de l'enceinte des villes et des bourgs et à la distance prescrite ». L'accord du préfet après avis d'un hydrogéologue agréé est requis (art. R. 2213-32 du Cgct). Un permis d'inhumer doit en outre être délivré par le maire, qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation. En cas d'aliénation du terrain, la sépulture elle-même ne change pas de propriétaire et une servitude est constituée pour permettre à la famille du défunt d'y accéder. II. LA GESTION DES SITES CINÉRAIRES L'obligation pour les communes (ou Epci compétents) de 2 000 habitants et plus de créer un site cinéraire Le texte confirme le caractère obligatoire du cimetière communal ou intercommunal et prévoit l'obligation, pour les communes de 2 000 habitants et plus ou les Epci de 2 000 habitants et plus, compétents en matière de cimetières, d'y créer un site cinéraire destiné à l'accueil des cendres (art. L. 2223-1 du Cgct). L'Assemblée nationale, avec l'accord du gouvernement, a modifié le seuil de 10 000 habitants, retenu par le Sénat, destiné à éviter d'imposer des charges trop lourdes aux petites communes. Toutefois, en contrepartie de l'abaissement de ce seuil, les députés ont allongé le délai de mise en conformité avec cette nouvelle obligation à quatre ans (au lieu de deux ans). Les caractéristiques des sites cinéraires Le terrain consacré à l'inhumation des morts doit être cinq fois plus étendu que l'espace nécessaire pour y déposer le nombre présumé des morts qui peuvent y être enterrés chaque année (art. L. 2223-2 al. 1 du Cgct). L'article L. 2223-2 précise en outre désormais les caractéristiques que doivent revêtir les sites cinéraires : ils doivent comprendre un espace aménagé pour la dispersion des cendres et doté d'un équipement mentionnant l'identité des défunts, ainsi qu'un columbarium ou des espaces concédés pour l'inhumation des urnes. En revanche, l'existence de tels espaces concédés aux particuliers n'implique pas la réalisation par la commune d'un caveau (ou cavurnes), laquelle revient au concessionnaire dans la plupart des cas. L'encadrement de la création et de l'extension des crématoriums et du recours à la délégation de service public pour la création et la gestion de sites cinéraires contigus à des crématoriums Les communes et les Epci sont seuls compétents pour créer et gérer les crématoriums et les sites cinéraires, que ceux-ci soient ou non contigus à un crématorium (art. L. 2223-40 du Cgct). Les crématoriums et les sites cinéraires qui leur sont contigus peuvent être gérés directement ou par voie de gestion déléguée. Il s'agit de favoriser la simplicité dans le mode de gestion des sites tout en endiguant le développement des sites cinéraires à caractère privé. En revanche, les sites cinéraires inclus dans le périmètre d'un cimetière ou qui ne sont pas contigus à un crématorium doivent être gérés directement. Les cimetières appartiennent en effet au domaine public communal et leur gestion relève des missions de service public ne pouvant faire l'objet d'une délégation. Les communes ou les Epci compétents en matière de cimetières disposent d'un délai de cinq ans pour reprendre la gestion directe des sites cinéraires qui ne sont pas contigus à un crématorium. Par dérogation à l'article L. 2223-40, la loi permet la reprise en gestion déléguée des sites cinéraires privés créés avant le 31 juillet 2005 (situés en dehors d'un cimetière public ou d'un lieu de sépulture autorisé) afin d'assurer leur pérennité. Lorsqu'un site cinéraire contigu à un crématorium fait l'objet d'une délégation de service public, le terrain sur lequel il est implanté et les équipements qu'il comporte font l'objet d'une clause de retour à la commune ou à l'Epci au terme de la délégation afin d'assurer la pérennité du site. Enfin, la loi confirme la nécessité pour toute création ou extension de crématorium, d'une autorisation préfectorale accordée après une enquête publique (selon les modalités prévues aux articles L. 123-1 à L. 123-16 du Code de l'environnement) et un avis de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques. Les députés ont supprimé de la proposition de loi la disposition prévoyant l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums confiée au préfet et destinée à évaluer et planifier les investissements nécessaires et à réguler la création des crématoriums. III. LA CONCEPTION ET LA GESTION DES CIMETIÈRES Le renforcement des prérogatives du maire concernant l'esthétique des cimetières Le maire est désormais habilité à fixer des dimensions maximales des monuments érigés sur les fosses (art. L. 2223-12-1 du Cgct). Cette disposition est toutefois en retrait du texte adopté par le Sénat en première lecture qui permettait au maire, sur délibération du conseil municipal et après avis du conseil d'architecture, d'urbanisme et d'environnement, de prendre toute disposition de nature à assurer la mise en valeur architecturale et paysagère du cimetière ou du site cinéraire. La limitation des cas de crémations administratives La loi restreint les cas de crémations administratives lors des exhumations faisant suite à une reprise de sépulture. Le maire ne peut faire procéder à la crémation des restes exhumés en cas d'opposition connue, attestée ou présumée du défunt (art. L. 2223-4 du Cgct). Les restes des personnes ayant manifesté leur opposition à la crémation sont distingués au sein de l'ossuaire affecté à perpétuité où les restes exhumés sont aussitôt réinhumés. - Le maire fait procéder à la crémation du corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune lorsque le défunt en a exprimé la volonté (art. L. 2223-27 du Cgct). - Les Français établis hors de France ont désormais le droit d'obtenir une sépulture dans le cimetière de la commune sur la liste électorale de laquelle ils sont inscrits (art. L. 2223-3 du Cgct). La création d'une police spéciale des monuments funéraires menaçant ruine Enfin, les députés ont inséré sur proposition de M. Philippe Gosselin, et avec l'accord du gouvernement, une disposition créant une police spéciale des monuments funéraires menaçant ruine (art. L. 511-4-1 du Code de la construction et de l'habitation (Cch) ; art. L. 2212-2, L. 2213-24 et L. 2512-13 du Cgct). Tout en s'inspirant, des procédures de péril régies par les articles L. 511-1 à L. 511-4 du Cch, le législateur prévoit une procédure simplifiée. Le maire peut ainsi prescrire la réparation ou la démolition des monuments funéraires lorsqu'ils menacent ruine et qu'ils pourraient, par leur effondrement, compromettre la sécurité ou lorsque, d'une façon générale, ils n'offrent pas les garanties de solidité nécessaires au maintien de la sécurité publique. Toute personne ayant connaissance de faits révélant l'insécurité d'un monument funéraire est tenue de les lui signaler. À l'issue d'une procédure contradictoire, (dont les modalités seront précisées par décret), l'autorité municipale met les personnes titulaires de la concession en demeure de faire, dans un délai déterminé, les réparations nécessaires pour mettre fin durablement au danger ou les travaux de démolition, ainsi que, s'il y a lieu, de prendre les mesures indispensables pour préserver les monuments mitoyens. À défaut de connaître l'adresse actuelle des concessionnaires ou de pouvoir les identifier, la notification de l'arrêté de mise en demeure est valablement effectuée par affichage à la mairie de la commune où est situé le cimetière ainsi que par affichage au cimetière. Il appartient au maire de constater la réalisation des travaux prescrits (sur le rapport d'un homme de l'art ou des services techniques compétents), ainsi que leur date d'achèvement et de prononcer la mainlevée de l'arrêté. À défaut d'exécution et après une nouvelle mise en demeure restée infructueuse dans un délai ne pouvant être inférieur à un mois, le maire peut, par décision motivée, faire procéder d'office à l'exécution des travaux. L'autorité municipale peut également faire procéder à la démolition prescrite, sur ordonnance du juge statuant en la forme des référés. La commune agit en ce cas en leur lieu et place, pour le compte et aux frais des personnes titulaires de la concession. Les frais ainsi avancés sont recouvrés comme en matière de contributions directes. Une série d'articles du Code général des collectivités territoriales est modifiée en conséquence pour tenir compte de l'instauration des nouveaux pouvoirs de police du maire concernant la sûreté des monuments funéraires (art. L. 2212-2/1°, L. 2213-24/2° ; L. 2512-13/3° et 4). IV. UN RENFORCEMENT DES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA PROFESSION FUNÉRAIRE Depuis la loi du 8 janvier 1993, le service extérieur des pompes funèbres est ouvert à la concurrence. Les opérateurs funéraires, qu'ils soient publics ou privés, doivent toutefois faire l'objet d'une habilitation (art. L. 2223-23 du Cgct), s'agissant d'une mission de service public. Or, la mission d'information sénatoriale sur la législation funéraire a remis un rapport en demi-teinte concernant les conditions de délivrance de cette habilitation. La proposition de loi qui vient d'être adoptée entend ainsi renforcer le contrôle de la profession funéraire. Toutefois, l'Assemblée nationale a supprimé de cette proposition la disposition qui prévoyait la création, auprès du préfet, d'une commission départementale des opérations funéraires (composée d'élus locaux, d'opérateurs funéraires habilités et de représentants des associations de consommateurs) chargée de donner un avis lors de la délivrance, du renouvellement, du retrait ou de la suspension de l'habilitation d'un opérateur funéraire. L'assouplissement des conditions de capacité professionnelle pour les dirigeants des régies simples Le texte modifie l'article L. 2223-23 du Cgct afin de dispenser de l'obligation de suivre une formation professionnelle les dirigeants des régies simples (c'est-à-dire les maires ou présidents d'Epci compétents en matière de cimetière) qui exercent une fonction non directement liée aux prestations funéraires et à l'accueil des familles. Seuls les personnels de ces régies doivent justifier de conditions minimales de capacité. La création d'un diplôme national En revanche, le texte insère un article L. 2223-25-1 qui prévoit la création d'un diplôme national pour sanctionner la formation professionnelle des agents des opérateurs funéraires qui assurent leurs fonctions en contact direct avec les familles ou qui participent personnellement à la conclusion ou à l'exécution de certaines prestations funéraires (énumérés par les 2°, 3°, 6° et 8° de l'article L. 2223-19 : organisation des obsèques ; soins de conservation ; gestion et utilisation des chambres funéraires ; fourniture de personnel et des objets et prestations nécessaires aux obsèques, inhumations, exhumations et crémations). L'assouplissement des obligations de surveillance des opérations funéraires Le texte réduit le nombre des opérations funéraires devant être effectuées sous la surveillance de personnes habilitées et donnant lieu au paiement de vacations acquittées par les familles (dans les communes dotées d'un régime de police d'État, sous la responsabilité du chef de circonscription, en présence d'un fonctionnaire de police délégué par ses soins ; dans les autres communes, sous la responsabilité du maire, en présence du garde champêtre ou d'un agent de police municipale délégué par le maire). Seules y sont soumises les opérations de fermeture du cercueil (lorsque le corps est transporté hors de la commune de décès ou de dépôt et dans tous les cas lorsqu'il y a crémation), ainsi que les opérations d'exhumation, de réinhumation et de translation de corps (art. 2213-14). La loi encadre par ailleurs le montant des vacations funéraires pour les opérations de surveillance afin d'assurer son harmonisation sur le territoire national (art. L. 2223-15 du Cgct). Ce montant sera fixé par le maire après avis du conseil municipal, dans une fourchette comprise entre 20 et 25 euros et pourra être actualisé par arrêté du ministre chargé des Collectivités territoriales afin de tenir compte de l'inflation. Le texte précise en outre que les vacations doivent être acquittées auprès de la recette municipale. L'instauration de devis-types Afin d'accroître la transparence des tarifs des opérateurs funéraires, la loi instaure des devis-types élaborés par arrêté du ministre chargé des Collectivités territoriales. Il appartient au maire de définir pour chaque commune les modalités de consultation de ces devis (art. L. 2223-21-1 du Cgct).