Si les diverses fortunes rencontrées par les expériences engagées, tant en France qu'à l'étranger (avec notamment l'exemple londonien), autorisent à s'interroger et à émettre des réserves sur l'efficacité de ce système, la vidéosurveillance relève à l'heure actuelle d'un véritable phénomène de mode qui a toutes les chances de perdurer. En effet, elle fait désormais partie intégrante des dispositifs et des politiques de sécurité, plus particulièrement au niveau local et ce, en dépit des polémiques et des débats dont elle est souvent la source. C'est pourquoi, afin de prévenir toute dérive dans l'utilisation d'un procédé technique que d'aucuns jugent par nature attentatoire aux libertés publiques et individuelles, les textes, avec au premier plan les lois n° 95-73 du 21 janvier 1995 (JORF, 24 janvier 1995, p. 1249) et n° 2006-64 du 23 janvier 2006 (JORF, 24 janvier 2006, p. 1129), ont posé autour de la vidéosurveillance un cadre juridique pour le moins étroit. Cette extrême rigueur du régime juridique applicable en la matière transparaît nettement autour des règles entourant le recours à un système de vidéosurveillance et de celles gouvernant l'exploitation du dispositif proprement dit. Les règles entourant le recours à la vidéosurveillance Conformément aux dispositions textuelles applicables en ce domaine, il ne peut être fait usage de la vidéosurveillance que pour des motifs et dans des lieux limitativement énumérés par la loi. D'une part, selon les termes du texte initial de la loi du 21 janvier 1995, l'installation et l'exploitation d'un système de vidéosurveillance étaient admises dans quatre hypothèses distinctes, auxquelles la loi du 23 janvier 2006 a ajouté une cinquième (loi n° 95-73, art. 10, II). Ces différentes situations constituent autant de finalités ou d'objectifs susceptibles de commander la mise en place d'un dispositif de vidéosurveillance. L'utilisation de ce procédé technique peut tout d'abord être justifiée par des considérations liées à des impératifs de protection des bâtiments et installations publics et de protection de leurs abords. Par « bâtiments et installations publics », il faut entendre les immeubles appartenant à des personnes publiques ou chargées d'un service public au sens de l'article L. 322-1 du nouveau Code pénal, les édifices publics au sens de l'article 16 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse et, d'une manière générale, les bâtiments ou installations dont la protection est justifiée au regard du principe de continuité du service public (circulaire du 22 octobre 1996 relative à l'application de l'article 10 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, JORF, 7 décembre 1996, p. 17835). Par ailleurs, le recours à la vidéosurveillance peut reposer sur des motifs tirés de la sauvegarde des installations utiles à la défense nationale, entendues comme l'ensemble des installations publiques ou privées dont la sensibilité est reconnue (ibid). Il est également tout à fait licite lorsqu'il a pour objet la régulation du trafic routier et la constatation des infractions aux règles de la circulation ou encore la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol ou dans des établissements ouverts au public particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol. Enfin, depuis la loi du 23 janvier 2006, la lutte contre le terrorisme avec, plus précisément, la prévention des actes terroristes, tant sur la voie publique que dans les établissements ouverts au public ou aux abords immédiats des bâtiments et installations, constitue un motif supplémentaire d'implantation d'un système de vidéosurveillance. Les lieux d'implantations possibles D'autre part, les lieux d'implantation possible d'un système de vidéosurveillance sont également très divers. Ainsi, au titre de l'une des quatre premières finalités précédemment évoquées, la transmission et l'enregistrement d'images prises sur la voie publique par le moyen de la vidéosurveillance, peuvent être mis en oeuvre par les autorités compétentes (loi n° 95-73, art. 10, II). Au sens de la circulaire précitée du 22 octobre 1996, les « autorités compétentes » désignent exclusivement les autorités publiques compétentes (préfet, maire, responsables d'établissements publics comme la Sncf, la Ratp, les hôpitaux ou de services publics tels que les établissements pénitentiaires) ou leurs concessionnaires respectifs (par exemple, les sociétés concessionnaires d'autoroute). Le critère d'admission est ici la capacité à exercer un pouvoir de police pour les systèmes ayant pour finalité la régulation du trafic routier ou la prévention d'infractions aux règles de la circulation ou, pour les autres dispositifs, la nécessité de sauvegarder la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords, ainsi que la sauvegarde des installations utiles à la défense nationale. Sur ce point, la jurisprudence administrative a rappelé à plusieurs reprises que l'exercice de l'autorité de police sur la voie publique ne pouvait être délégué à une personne morale de droit privé (voir notamment CE, 29 décembre 1997, Commune d'Ostricourt, Rec., T., p. 706). En outre, la loi admet la mise en oeuvre d'opérations de vidéosurveillance, aux fins d'y assurer la sécurité des personnes et des biens, dans des lieux et établissements ouverts au public particulièrement exposés à des risques d'agression ou de vol ou encore susceptibles d'être exposés à des actes de terrorisme. Sont ici considérés comme ouverts au public les lieux et établissements accessibles à tous, sans autorisation spéciale de quiconque, que l'accès en soit permanent et inconditionnel ou subordonné à certaines conditions telles que l'acquittement d'un droit d'entrée (circulaire du 22 octobre 1996). L'exposition particulière à des risques d'agression ou de vol repose notamment sur les critères tirés de l'isolement ou de l'ouverture tardive du lieu ou de l'établissement (centres commerciaux, stations service), la valeur des marchandises (banques, bijouteries) ou leur nature (pharmacies). Enfin, les personnes morales autres que les personnes publiques peuvent mettre en place un système de vidéosurveillance pour la protection des abords immédiats de leurs bâtiments et installations, dans des lieux susceptibles d'être exposés à des actes de terrorisme (grands magasins, sièges des grandes entreprises, lieux de culte ou infrastructures de transport). L'autorisation préalable à l'installation La loi du 21 janvier 1995 a soumis à autorisation préalable l'installation d'un certain nombre de dispositifs de vidéosurveillance (art. 10, III) suivant une procédure dont les modalités d'application ont pour la plupart été définies par voie réglementaire avec le décret précité n° 96-926 du 17 octobre 1996, partiellement modifié par les décrets n° 2006-929 du 28 juillet 2006 (JORF, 29 juillet 2006, p. 11298) et n° 2009-86 du 22 janvier 2009 (JORF, 24 janvier 2009, p. 1495). Tout dispositif de vidéosurveillance soumis à autorisation préalable implique en principe qu'il y ait, en un endroit A, une prise d'image au moyen d'une caméra, puis une transmission par un moyen quelconque, puis une visualisation dans un autre endroit B, même distant de quelques mètres (A. Bauer, F. Freynet, Vidéosurveillance et vidéo protection, Puf, Que sais-je ?, 2008, p. 11). N'entrent pas dans cette catégorie les dispositifs pour lesquels il n'y a ni enregistrement, ni même simple transmission des images, notamment lorsque les écrans de visualisation se trouvent au même endroit et sont visibles par les personnes qui sont capturées par les caméras. Tel est par exemple le cas des systèmes installés dans certains commerces ou boutiques qui permettent au responsable de surveiller les mouvements dans son magasin tout en servant les clients (circulaire du 22 octobre 1996). De tels procédés techniques n'ont dès lors pas à faire l'objet d'une déclaration et d'une autorisation préalables sauf si, en plus de la visualisation, il y a un enregistrement permettant une relecture des images dans un autre endroit. Dans toutes les autres hypothèses, la loi du 21 janvier 1995 a vocation à s'appliquer, que le dispositif technique de vidéosurveillance fasse appel aux techniques analogiques ou numériques, qu'il y ait une seule ou plusieurs caméras, qu'il y ait simple visionnage d'images transmises à un poste central sans dispositif d'enregistrement ou qu'il y ait à la fois transmission et enregistrement des images (circulaire du 22 octobre 1996). Dans ce dernier cas cependant, la loi considère que les enregistrements visuels de vidéosurveillance ne sont pas considérés comme des informations nominatives au sens de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, sauf lorsqu'ils sont utilisés pour la constitution d'un fichier nominatif (loi n° 95-73, art. 10, I). Dès lors, pour l'exploitation d'un système de vidéosurveillance en liaison directe avec la constitution d'un fichier nominatif, la demande d'autorisation devra être sollicitée auprès non pas du préfet mais de la commission nationale informatique et libertés (décret n° 96-926, art. 5). Les étapes de la procédure La procédure d'autorisation d'un système de vidéosurveillance se décompose principalement en deux étapes avec, d'une part, le dépôt de la demande d'autorisation et, d'autre part, l'instruction et le traitement de celle-ci. Tout d'abord, une demande d'autorisation doit être déposée à la préfecture du lieu d'implantation du système de vidéosurveillance prévu, et être accompagnée d'un dossier administratif et technique faisant apparaître un certain nombre de mentions en vue de permettre à l'autorité instructrice de s'assurer du respect de la loi par le pétitionnaire (décret n° 96-926, art. 1er). Ces diverses mentions sont fondamentales car elles constituent à la fois la reprise et la précision des diverses exigences légales auxquelles doit satisfaire le pétitionnaire pour prétendre à l'installation et à l'exploitation du système de vidéosurveillance prévu. Il s'agit principalement d'un rapport de présentation détaillant les finalités du projet au regard des objectifs poursuivis, ainsi que les techniques mises en oeuvre ; un plan de masse des lieux montrant les bâtiments du pétitionnaire ; un plan de détail à une échelle suffisante montrant le nombre et l'implantation des caméras et les zones couvertes par celles-ci ; la description du dispositif prévu pour la transmission, l'enregistrement et le traitement des images ; la description des mesures de sécurité qui seront prises pour la sauvegarde et la protection des images éventuellement enregistrées ; les modalités de l'information du public ; le délai de conservation des images et s'il y a lieu, les justifications nécessaires ; la désignation de la personne ou du service responsable du système et de sa maintenance ; les consignes générales données aux personnels d'exploitation du système pour le fonctionnement de celui-ci et le traitement des images ; les modalités du droit d'accès des personnes intéressées et la justification de la conformité du système de vidéosurveillance aux normes techniques prévues par la loi. Dans tous les cas, le préfet peut demander au pétitionnaire de compléter son dossier lorsque l'une des pièces sus-mentionnées fait défaut (ibid.). Par ailleurs, si le représentant de l'État venait à être saisi d'une demande d'autorisation d'un dispositif de vidéosurveillance impliquant des enregistrements destinés à la constitution d'un fichier nominatif, il devrait alors répondre au pétitionnaire d'adresser cette demande à la CNIL et en informer cette dernière (décret n° 96-926, art. 5). Ensuite, c'est au préfet qu'il appartient de se prononcer sur la demande d'autorisation, après avis formulé par une commission départementale des systèmes de vidéosurveillance présidée par un magistrat du siège ou un magistrat honoraire, exception faite en matière de défense nationale (loi n° 95-73, art. 10, III). Par ailleurs, la loi du 23 janvier 2006 a institué une procédure spéciale d'autorisation en cas d'urgence et d'exposition particulière à un risque d'actes de terrorisme. Dans cette hypothèse, le préfet de département peut délivrer, sans avis de cette commission, une autorisation provisoire d'installation d'un système de vidéosurveillance pour une durée maximale de quatre mois, sachant que le représentant de l'État devra ensuite solliciter l'avis de la commission sur la mise en oeuvre et le maintien du système provisoirement autorisé (loi n° 95-73, art. III bis). Composée de quatre membres (décret n° 96-926, art. 7), la commission départementale des systèmes de vidéosurveillance entend un représentant de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétent pour chaque demande dont elle est saisie (décret n° 96-926, art. 11). Elle a également la possibilité de demander à entendre le pétitionnaire, solliciter toute information ou encore, le cas échéant, solliciter l'avis de toute personne qualifiée qui lui paraît indispensable pour l'examen d'un dossier particulier (ibid.). Il lui est imposé de rendre son avis dans un délai raisonnable, à savoir trois mois, sachant que ce délai peut être prorogé d'un mois à sa demande (décret n° 96-926, art. 11-1). L'avis formulé par la commission est un avis obligatoire et non conforme puisque si le préfet est, sauf exception, tenu de le solliciter, il n'est pas obligé de le suivre à l'appui de sa décision finale (circulaire du 22 octobre 1996). Dans tous les cas, l'autorisation est accordée au moyen d'une décision explicite, de sorte que tout silence gardé par l'autorité préfectorale pendant plus de quatre mois sur la demande formée équivaut à une décision implicite de rejet (décret n° 96-926, art. 11-1). Elle doit en outre prescrire toutes les précautions utiles, en particulier quant à la qualité des personnes chargées de l'exploitation du système de vidéosurveillance ou visionnant les images et aux mesures à prendre pour assurer le respect des dispositions de la loi (loi n° 95-73, art. 10, III). La loi du 23 janvier 2006 a durci le régime applicable en la matière sur deux points principaux. Tout d'abord, alors qu'initialement les systèmes de vidéosurveillance étaient, compte tenu du silence des textes, autorisés sans limitation de durée, celle-ci s'élève désormais à cinq ans renouvelables (ibid.). Ensuite, l'autorisation préfectorale peut prescrire que les agents individuellement désignés et dûment habilités des services de police et de gendarmerie nationales seront les destinataires des images et des enregistrements effectués par voie de vidéosurveillance. Dans l'hypothèse où le préfet n'aurait pas procédé à une telle prescription dans sa décision d'autorisation, il pourrait néanmoins le faire par la suite à tout moment, après avis de la commission départementale de la vidéosurveillance (sauf en cas d'urgence ou de risque d'exposition particulière à un acte de terrorisme), par le jeu d'un arrêté préfectoral précisant les modalités de transmission des images et d'accès aux enregistrements (ibid.). Dans notre prochain numéro : « Les règles gouvernant l'exploitation du système de vidéosurveillance »